Martes, julio 25, 2017

La fábrica internacional de instrumentos de lucha contra la pobreza: una mirada crítica a la consolidación de los programas de transferencias condicionadas como política de asistencia social

La fábrica internacional de instrumentos de lucha contra la pobreza: una mirada crítica a la consolidación de los programas de transferencias condicionadas como política de asistencia social

Por: Valeria Ayola Betacourt, Candidato a Doctor en Ciencias Sociales (EHESS), Master en investigación en ciencias sociales, mención estudios políticos (EHESS), Master 1 Economía Aplicada – Université d’Aix-Marseille, Profesional en Gobierno y Relaciones Internacionales – Universidad Externado de Colombia, investigadora asociada al Centro de estudios del Trabajo (CEDETRABAJO) Capitulo Cartagena.

Resumen

El presente artículo explora la manera en que el ámbito de gobernanza económica global se vuelve determinante para entender la difusión de los programas de transferencias condicionadas en los países en vías de desarrollo. Se trata de un artículo de tipo descriptivo y de investigación documental, el cual propone una reflexión a la vez teórica y crítica. Primero, se examina la construcción de la lucha contra la pobreza en el seno de las instituciones económicas y organizaciones multilaterales internacionales, a través del análisis histórico de las transformaciones del discurso. Segundo, se realiza un paralelo entre algunos conceptos de la teoría económica con el andamiaje conceptual de los PTC, para luego profundizar sobre su posicionamiento como instrumentos idóneos de la lucha contra la pobreza y de la política de asistencia social. Finalmente, a la luz de algunos datos sobre el funcionamiento e impacto del programa Familias en Acción, se cuestiona el consenso a su favor y su consolidación como pilar de la política de asistencia social en Colombia.

Palabras claves: lucha contra la pobreza, pobreza, desigualdad, desarrollo, transferencias condicionadas, política social, familias en acción.

La fábrica internacional de instrumentos de lucha contra la pobreza: una mirada crítica a la consolidación de los programas de transferencias condicionadas como política de asistencia social.

La manera en que las sociedades han buscado regular las formas extremas de diferenciación entre sus miembros ha cambiado de acuerdo al ideal de justicia social valorizado en cada contexto. La responsabilidad de atender a los pobres ha sido asignada históricamente a diferentes instituciones, trasladándose poco a poco del ámbito local (clan, familia, comunidad, iglesia) al ámbito transnacional.

La lucha contra la pobreza (LCP) se tematiza en la agenda internacional a comienzo de la década de los noventa como parte de un cambio de enfoque que tomarían las instituciones económicas internacionales y las organizaciones multilaterales, en aras de mitigar los efectos negativos de las medidas de ajuste estructural. Siguiendo este cambio de enfoque, propulsar el crecimiento económico de una nación sigue siendo la principal estrategia de LCP, pero se reconoce que para esto los Estados deben implementar acciones específicas destinadas a combatirla.

Estas acciones que preferimos denotar como instrumentos concentran un saber-hacer acerca del tratamiento de la pobreza, los programas de transferencias monetarias condicionadas (PTC) hacen parte de estos, pero también podemos mencionar los programas de microcréditos, programas de fomento al ahorro o proyectos productivos–. En el caso de los PTC, la innovación consistió en plantear un mecanismo de condicionalidad, donde se otorga una transferencia monetaria al hogar a cambio de la asistencia escolar y del cumplimiento de controles de salud de los niños y adolescentes del hogar (las modalidades varían de país a país). La recepción fue tal que hoy en día estos instrumentos han sido implementados en al menos treinta países del mundo de los cuales dieciocho pertenecen a América Latina.

En este artículo nos proponemos analizar la manera cómo se construye un discurso amparado en el conocimiento científico el cual posiciona a los PTC como instrumentos idóneos, técnicos y eficaces de la LCP. Nos interesa de esta forma explorar el ámbito global (que es a su vez regional) como contexto determinante para la consolidación del programa Familias en Acción en Colombia, el cual se convierte en política de Estado a partir del año 2012 con la aprobación de la ley 1532 de 2012.

El objetivo del artículo es entonces desvestir los conceptos que sustentan los PTC para así comprender el cambio que estos significan para la política social colombiana. Nuestra hipótesis es que estos se consolidan en la región -más que por su pregonado costo-beneficio-porque estos representan la adhesión de los Estados nacionales a un nuevo campo de la gobernanza internacional -el de la LCP-, lo cual ha significado una rearticulación de la base ideológica de las políticas sociales en los países del sur como lo sostenía Lautier (2011).  Este ámbito global coincide con una necesidad de legitimación política de los gobernantes de turno–lo cual no abordaremos en este artículo- (García, 2013; Barrios, 2011).

Este artículo consta así de varios componentes que reflejan el proceso investigativo. Primero, se abordarán las transformaciones del discurso sobre pobreza en el seno de las instituciones económicas internacionales teniendo en cuenta la imbricación de diferentes actores como la comunidad científica y los gobiernos nacionales. Segundo, nos enfocaremos en los conceptos teóricos que fundamentan el andamiaje conceptual de los PTC y su posicionamiento como la mejor alternativa de política social. Tercero, a la luz del caso colombiano y del PTC Más Familias en Acción, se confrontarán los buenos resultados del programa con algunos datos que nos invitan a cuestionar su eficiencia. En la misma línea anterior se analiza la reformulación de la política social colombiana bajo los conceptos de la LCP. Por último, se expondrán algunas reflexiones finales.

Este documento se propone contribuir a la reflexión teórica sobre los temas de pobreza y desigualdad, es una investigación de tipo descriptivo donde se realiza principalmente una revisión bibliográfica de fuentes y datos secundarios. Este documento es una prolongación de una investigación de maestría (2015)  la cual incluyó un componente empírico en el Departamento de Bolívar donde se destacaron los resultados y efectos sociales del programa en el ámbito local.

Se pretende con este artículo reanudar el diálogo entre ciencias sociales con aportes que se configuran desde la ciencia política y la sociología hacia la economía, para de esta forma dinamizar el debate sobre pobreza y desigualdad en el país, hoy en día fragmentado en escuelas lo que impide que se genere un debate amplio.

  1. La fábrica internacional de instrumentos de lucha contra la pobreza

El tratamiento que de la cuestión social se ha realizado ha variado de acuerdo con las prioridades históricas y las ideas dominantes acerca de las causas de los problemas sociales. La adopción de los diferentes modelos de Estado-providencia en la Europa de la post-guerra son el reflejo de la manera en que las sociedades occidentales deciden en un momento materializar su ideal de justicia social de acuerdo a los principios que las sustentan.

Los países no desarrollados tomarán las ideas, paradigmas y valores que en los países desarrollados se han priorizado como modelo, lo que siguiendo a Pierre Muller representa la dinámica entre el referencial global y los sectoriales.

Por un lado, esta influencia será determinante para la constitución de los sistemas de protección social en Latinoamérica, donde podemos por ejemplo destacar el caso argentino. Por otro lado, las ideas humanistas y de integración mundial propias de la post-guerra que se vieron reflejadas en la creación de instituciones de financiación y de cooperación internacional, se dan por tarea la canalización de recursos a través de la ayuda para el desarrollo pero también de recursos otorgados bajo la forma de préstamos para capitalizar estas economías.

Profundizando sobre este último aspecto, las instituciones internacionales han fundamentado su accionar en un conocimiento científico, de hecho, varías de la teorías económicas elaboradas en los años sesenta contribuyeron a que las intervenciones en el tercer mundo[1]se orientarán a perseguir el crecimiento económico-entre las cuales podemos mencionar las teorías de Domar, Lewis, Rostow o Solow[2]– puesto que durante mucho tiempo, desarrollo y crecimiento económico fueron considerados sinónimos.

De esta forma, algunas de estas teorías se convierten en fundamentos teóricos del accionar que desde las instituciones internacionales ligadas al desarrollo como la Organización de Naciones unidas, el Banco Mundial, el Fondo Monetario Internacional y el Banco Interamericano de Desarrollo, se pondrían en marcha en los países no desarrollados.

Rápidamente podemos decir que el accionar del FMI y del BM entre los años sesenta y setenta se orienta a capitalizar a las economías menos desarrolladas mediante préstamos de rápida devolución, finalizando los años setenta el cambio en la economía mundial (cambio precios materias primas, crisis energética etc.) llevaría a un punto de quiebre a las economías latinoamericanas, las cuales se vieron sumergidas en  diferentes crisis como la de la deuda externa, lo que llevaría a calificar la década de los ochenta como la década perdida.

Los planes de ajuste estructural y las medidas plasmadas en el Consenso de Washington surgen dentro de este contexto de crisis económica, como un conjunto de reformas que restablecerían la capacidad de pago y harían más eficientes la intervención estatal, sin embargo, estos retrasarán el proceso de movilidad social que en algunos países se estaba gestando con las clases populares, generando claras consecuencias anti-distributivas(Pastor, 1987). La década de los noventa traerá consigo varios cambios en la escena internacional lo cual coincide con el triunfo del bloque capitalista.

En 1988 se realiza un simposio donde se discute el impacto de los PAE para los pobres, el documento “targeted programs for the poor during structural adjustment”concentra parcialmente esta discusión. Los programas focalizados se presentan como opciones que aumentarían el costo-beneficio de las intervenciones al enfocarse sólo en los más pobres. Se contemplan varias medidas teniendo como trasfondo la idea de que no se debe desincentivarla inserción laboral con transferencias cercanas al nivel del salario mínimo. También entra el tema del capital humano como factor explicativo de la pobreza de los hogares pobres. En el debate, los programas focalizados compensatorios y temporales se presentan como las intervenciones menos económica y políticamente costosas.

El reporte sobre el desarrollo en el mundo publicado en 1990 da cuenta de un cambio de enfoque en el accionar de la BM, el cual se ve reflejado en un cambio en el vocabulario, poco a poco la lucha contra la pobreza (LCP) va permeando al discurso del desarrollo. Este será el primer informe dedicado enteramente a la cuestión de la pobreza y donde combatirla se posiciona en tanto que imperativo casi moral, todo esto sin poner en cuestión el modelo económico ni el enfoque monetarista de la pobreza.  Los documentos estratégicos de lucha contra la pobreza serán publicados por el BM a partir de 1999, reuniendo líneas directrices y recomendaciones para la reducción de la pobreza para el cada caso de cada país, lo que de alguna forma reemplazará a las medidas de ajustamiento. Será hasta los años 2000 que se integren enfoques multidimensionales de la pobreza.

Por su lado la firma de los objetivos del milenio en 1990 -en particular su primer objetivo de reducir la pobreza monetaria a la mitad para 2015- va a dotar de un carácter de urgencia a la LCP. Mientras tanto los reportes de desarrollo humano del PNUD debutan en su publicación, estos buscarán integrar concepciones no-monetaristas de la pobreza, lo que se verá plasmado por ejemplo en el índice de desarrollo humano donde serán determinantes los aportes de Mahbub Ul  Aq y de Amartya Sen. De hecho a partir de 1997 el PNUD movilizará el concepto de pobreza humana que parte del marco conceptual propuesto por este último.

En América Latina esta lucha será acogida por el BID y la CEPAL (que privilegia la medición de la pobreza a través del indicador de Necesidades Básicas Insatisfechas NBI), pero también por las organizaciones multilaterales regionales. En la Cumbre de las Américas realizada en Chile en 1998 la LCP será definida como prioridad para los gobiernos latinoamericanos. Los PTC se difundirán y se adaptarán a los contextos nacionales en un escenario que los acoge y que se beneficia de la tutela de los expertos (Debonnevile, Diaz, 2011).

  1. Fundamentos teóricos de los PTC.

Los PTC representan un nuevo saber-hacer en el tratamiento de la pobreza, estos combinan la concepción de la pobreza de Amartya Sen, la idea del capital humano aplicado al desarrollo, el manejo social del riesgo, y por último la idea de focalización. Cada una de estas constituyen las tecnologías de intervención que Álvarez(2013) denominaría partes constitutivas de la nueva economía política de la pobreza.

Las transferencias condicionadas son subsidios a la demanda que buscan la reducción de la pobreza en dos series de tiempo, en el corto plazo se busca aliviar la presión económica de los hogares a través de la transferencia monetaria, impactando positivamente el consumo global del hogar. En el largo plazo se busca romper con la transmisión intergeneracional de la pobreza gracias a la condicionalidad sobre el capital humano, la cual como externalidad positiva permitirá a los hogares la superación de las trampas de pobreza.

El Manejo Social del Riesgo (MSR). Los sistemas de protección social que se erigen en la etapa post-guerra en el contexto europeo, fueron considerados por las organizaciones internacionales poco recomendables para el tercer mundo por considerarlos opciones costosas para un contexto de escasez de recursos. En esta misma línea, las medidas de ajuste promovieron un desmonte de la seguridad social estatal y promovieron la competencia en los sectores comprometidos. En los años noventa este argumento será reconsiderado gracias a la presión que realizarán diferentes organizaciones como la OIT, la agencia de desarrollo del Reino Unido, el PNUD así como diversas ONG (Merrien, 2013). De esta forma la protección social será posicionada como instrumento de lucha contra la pobreza y a la vez como política de desarrollo.

Estos conceptos evolucionarían en lo que hoy se conoce como la doctrina del manejo social del riesgo (Holzman et Jogerzenn, 2000) la cual nos ofrece una lectura de la protección social basada en el concepto de riesgos (entendido como elementos que amenazan el ingreso de los hogares) y donde la pobreza es vista como un evento transitorio ligado a un riesgo que no se supo prevenir en su momento.

Se busca entonces reducir el nivel de gasto público trasladando gran parte del manejo del riesgo al sector privado y en particular al sector asegurador (esto para los agentes que pueden costearlo) y se concibe un modelo de responsabilidad compartida entre varios actores para manejar el riesgo asociado a los pobres. El rol del Estado es entonces el de hacerse cargo de los riesgos que le resulta muy costoso proveer al mercado y que sobrepasen la capacidad de los mecanismos informales de protección.

El MSR asociado a los pobres no sólo entra como competencia estatal sino que también involucra al sector privado (bancarización y acceso al sector financiero de los pobres), al sector solidario (ONG) y a los mecanismos informales de protección como activos de los pobres (los cuales entran como capital y son movilizados sólo en la medida que no vayan en contravía del desarrollo económico).

Dentro de las medidas concebidas para disminuir los riesgos a los que están expuestos los pobres se encuentra las acciones de prevención, mitigación y recuperación. La asistencia social enmarcada dentro del sistema de protección social entra como medida de recuperación, y los PTC y los subsidios alimenticios como componentes de este. A pesar de esto, basándonos en la experiencia latinoamericana podemos decir que las transferencias ya no son sólo medidas de recuperación, sino que se han posicionado como medidas permanentes, ahora también de prevención y mitigación del riesgo. Este último bajo este enfoque sigue siendo visto desde la óptica monetarista aunque se integren otras dimensiones.

La teoría de la pobreza de Amartya Sen. Varios conceptos del conjunto de la obra Amartya Sen serán tenidos en cuenta para el componente teórico de los PTC, de hecho será uno de los economistas más escuchados en los estudios del desarrollo y por las organizaciones tales que el BM y el PNUD.

Sen critica el sentido de la igualdad en utilida­des propuesto por el utilitarismo, la igualdad total útil y el sentido rawlsiano de igualdad. Para este autor, la pobreza debía ser evaluada no como la dificultad de acceso a ciertos bienes y servicios, sino tomando como referente un conjunto de capacidades. Dichas capacidades permitirían a los individuos transformar sus recursos en funcionamientos y por lo tanto, de elegir el tipo de vida que estos son susceptibles de valorar. Se trata de una teoría que vincula el bienestar con la libertad, con lo cual Sen buscaba reconocer las diferencias y particularidades ligadas a los diferentes contextos socio-culturales.

En esta teoría los recursos que poseen los individuos pueden ser convertidos en capacidades gracias a la presencia de factores de conversión, los cuales serán determinantes para que las capacidades puedan convertirse en funcionamientos. Los factores individuales comprenden las características, competencias y habilidades propias de los individuos. Es aquí donde se incluye la formación de capital humano. Por su lado, los factores sociales nos hablan del contexto socio-político y cultural, donde Sen clasifica elementos como las normas, los tabúes, la relación de género, la estabilidad política, la discriminación. Finalmente, los factores ambientales son todas las infraestructuras necesarias para la adecuada utilización de los recursos (Sen, 1999). Esta parte de la teoría nos acercaba a una visión más integral de la pobreza, la cual reconciliaría el individualismo metodológico con la complejidad de los hechos sociales, sin embargo, esta ha sido poco abordada y tampoco se ha hecho operativa más allá de un llamado a la necesidad de la democracia o de contextos políticos estables.

La teoría de Sen ha tenido una amplia recepción, con esta la pobreza será medida más allá de su componente monetarista, en término de las privaciones o carencias. Bajo esta influencia teórica el PNUD optará por la integración de medidas multidimensionales de la pobreza como el índice de desarrollo humano (aparecen como dimensiones longevidad, conocimiento y nivel de vida decente) y más tarde el índice multidimensional de la pobreza que define la pobreza resaltando la importancia de la calidad de vida por encima de la cantidad de bienes y servicios a los que puedan acceder las personas.

El BM progresivamente también involucrará los conceptos de Sen en sus informes, principalmente en lo que se refiere al concepto de empoderamiento (dar voz a los pobres), el cual se define también en términos de expansión de la libertad.

Ahora bien, las modalidades de los PTC se verán influenciados por esta teoría en varios aspectos. Primero, los PTC son entendidos como programas que desarrollan capacidad, principalmente al  buscar aumentar las capacidades futuras de los individuos gracias a las inversiones presentes en capital humano. Segundo, el libre uso de las transferencias por parte de los beneficiarios busca aumentar el poder de decisión de estos y por lo tanto su empoderamiento y libertad. Tercero, teniendo en cuenta que las transferencias son administradas por las mujeres, los PTC se presentan como herramientas que buscan aumentar el poder de decisión y agencia que estas poseen en el plano doméstico.

Condicionalidad. Uno de los interrogantes que surge sobre los PTC es cómo estos logran alejarse de la discusión en torno al Workfare. Estos no contemplan contrapartidas -como la inserción laboral-a cambio de la recepción de incentivos públicos como forma de prevenir la aparición de la figura del “free-rider”, una de las principales preocupaciones de la economía neoliberal.

De hecho, las transferencias son de libre destinación, es decir que los beneficiarios pueden disponer libremente del dinero que reciben, de acuerdo a Cecchini y Madarriaga “Los programas utilizan principalmente transferencias monetarias de libre uso ya que se considera que los propios hogares son los que mejor uso pueden hacer de dichas transferencias sobre la base de sus preferencias” (Cepal, 2009).De alguna manera se encuentra subyacente la racionalidad del consumidor, como aquella que sustenta la teoría de las preferencias reveladas de Samuelson, pero también se exalta la libertad como elemento que permite el empoderamiento, concepto que encontramos en la teoría de Sen.

La condicionalidad entonces no fue planteada en torno al uso de las transferencias, sin embargo los montos de las transferencias fueron planteados bastante bajos[3] como para no crear incentivos perversos que impactaran la inserción laboral. Por el contrario, la condicionalidad fue planteada en términos de capital humano, donde se parte de un prejuicio tutelar que los pobres no aplican la racionalidad económica a la hora de realizar la decisión de cuidar de sus hijos.

La rama de la economía del desarrollo que se sustenta en experiencias empíricas, ha profundizado en los impactos económicos del comportamiento de los pobres. Para Banerjee y Duflo (2012) las decisiones erradas que los pobres toman -como por ejemplo abandonar la escuela o no sanarse- se explican no sólo por sus limitadas dotaciones de base sino por comportamientos como la procastinación, un elevado sentido de lo inmediato así como una sub-estimación de los beneficios reales. Por esta razón la incitación resulta el método más adecuado para lograr los objetivos de reducción de la pobreza (Banerjee et Duflo, 2012, P. 70, 93). La condicionalidad busca convertir en un cálculo costo-beneficio la inversión en capital humano.

Capital Humano. El capital humano (KH) es desde los trabajos de Becker (1964) considerado un tipo de capital como cualquier otro, pero será con los trabajos de Romer y Barro (1990; 1991) que la inversión en capital humano se vuelve endógena a la función de producción y, en esta misma línea, se establece una correlación entre esta dotación y el crecimiento económico.

Teniendo como referente el concepto de trampas de pobreza, la economía del desarrollo ha buscado aumentar el stock de KH de los pobres para que así las generaciones futuras sean más productivas, lo que se espera les permitirá la superación de la pobreza. Resulta necesario señalar que el capital humano está siendo considerado principalmente desde el componente de la demanda del servicio público y no de la oferta de este (infraestructura, cobertura, calidad, pertinencia). Lo que se busca atacar con los PTC es la deserción escolar, es decir la posibilidad de que los pobres ante choques externos tomen decisiones contraproducentes que afecten su  productividad futura.

Focalización. Los PTC encierran una tecnología de la focalización, la cual tiene como principal argumento la búsqueda de la eficiencia en las intervenciones sociales en unescenario de escasez de recursos. La teoría neoliberal contempla la intervención estatal sólo en la medida que esta no genere distorsiones el mercado ni desequilibrios. Focalizar se convierte en la manera de concentra los recursos allí donde estos serán más eficientes, es decir en los individuos que tienen las menores dotaciones de base, sólo a los más pobres de los pobres.

Es por lo anterior que ha resultado necesario el desarrollo de tecnologías e instrumentos de focalización que permitan que las tareas de selección y asignación se realicen con información centralizada y fiable. Actualmente cada Estado que ha adoptado los PTC maneja sistemas de identificación diferentes, lo que va desde la simple encuesta hasta sistemas más complejos de sistematización compartida de información. Todo esto como forma de garantizar la eficiencia en la intervención y efectos de inclusión de individuos que no hagan parte de este grupo, los polizontes.

  1. Algunas consideraciones sobre el andamiaje conceptual de los PTC

Teniendo en cuenta lo anterior, nos interesa a continuación señalar algunas consideraciones sobre las implicaciones de la adopción de este marco teórico al tratamiento de la pobreza, concentrando así algunos aportes desde otras disciplinas de las ciencias sociales.

Primero, el MSR plantea una política social basada en el manejo de los activos de los individuos y no en los derechos (Lampis, 2011), el individuo antes de afirmarse como ciudadano lo hace como cliente, de alguna forma la protección social se piensa en términos de riesgo, pero el riesgo principal que se busca evitar es aquel relacionado con la pérdida del ingreso futuro. Para Moser (2001) esta visión del riesgo ligada al ingreso nos devuelve a una visión monetarista de la pobreza, pero la crítica que este realiza al MSR está principalmente basada en las categorías que este modelo utiliza indistintamente para varios riesgos. Por otro lado el modelo del MSR será extrapolado de los estudios de pobreza en el contexto africano.

Segunda, volviendo a la diferencia de políticas de sustento a la demanda y de oferta, el PTC se posiciona como gasto social en la medida que se propone incidir en el aumento de KH de los beneficiarios. Pero la responsabilidad sobre esto no le corresponde al Estado, por el contrario, son los individuos y hogares quienes deben garantizarlo a través de la oferta de educación y salud pública, la cual se presume dada. Esta lógica entonces se abstrae del componente de oferta del servicio y asume que mientras el hogar garantice la demanda de estos, es decir, mientras los individuos asistan a la escuela (sin importar su calidad, cobertura o pertinencia) y realicen los controles de salud (sin importar la infraestructura, la poca cobertura rural, la calidad o la atención recibida) la transmisión inter-generacional de la pobreza logrará romperse. La contradicción es que por un lado, se argumenta la racionalidad del individuo para definir el uso de la transferencia, mientras que por el otro, no se le considera igual de racional en la crianza de sus hijos.

En esta misma línea, conviene entonces realizar un punto sobre los factores de conversión que Sen considera necesarios porque cuando existe una ausencia de estos, los recursos no pueden traducirse en libertades reales y los derechos permanecen formales y no reales (Bonvin, Farvaque, 2007). Si aplicamos lo anterior al estudio de los PTC, se puede decir que aunque estos busquen un aumento de las capacidades con el KH, estos no tienen control sobre los factores de conversión que inciden en la efectiva transformación de estos recursos en capacidades. Si nos ceñimos al modelo planteado, se podría decir que mientras estos factores sociales y ambientales, no sean asegurados, cualquier intervención que busque aumentar las capacidades de los pobres no lograría el impacto estimado.

Por otro lado, la adopción de la concepción de la pobreza de Sen es vista como una innovación conceptual, sin embargo, el individualismo metodológico del que parte contribuye a hacer de la pobreza una cuestión individual o familiar, lo que permite así responsabilizar a los pobres de los usos que estos hagan de su dotación de capital.

  1. El PTC Familias en Acción y su consolidación en Colombia

Examinaremos a continuación la manera en que estos conceptos encuentran una aplicación en  América latina, haciendo énfasis en el caso colombiano y en el PTC Familias en Acción (hoy más familias en acción).  Tomando como referente algunos datos y resultados del programa, procederemos a debatir si estos constituyen una opción eficiente para el combate de la pobreza.

Los PTC entran en América Latina como respuesta a situaciones particulares -generalmente de crisis- que atravesaron los países de la región a finales de los noventa y a principios de los años 2000. Para la Argentina será la crisis económica del 2001, para Brasil será una negociación entre el gobierno del expresidente Lula y el BM, para Chile serán los efectos de la crisis asiática. En el caso colombiano el programa entrará al sistema jurídico con el Plan Colombia como parte de la red de asistencia social RAS, red que se implementa como componente social del mencionado plan y que se plantea como respuesta a la agitación y situación social generada por la crisisde finales de los noventa.

Desde su implementación y las evaluaciones que les seguirán –que debutan en el año 2000–, el BM afirmará que estos se encuentran al origen de la reducción de la pobreza experimentada en la primera década del siglo XXI. Se puede comprobar que desde los años noventa la pobreza monetaria ha logrado reducirse en la región y el caso colombiano confirma esta tendencia (Cepal, 2015). Repasando las tendencias de la pobreza en el país y haciendo abstracción de lo que fue el cambio de metodología en 2011 (la Mesep[4] convino que había una sobreestimación de las tasas de pobreza y desigualdad manejadas hasta ese entonces) que en la última década la pobreza mostrará una tendencia marcada a la disminución. Del saldo que deja la crisis de finales de los noventa, se pasará de 57,5% de la población en situación de pobreza en 1999 a un 27,8% en 2015.

Por su lado el programa MFAse presenta como “una de las operaciones con mayor cobertura y escala presupuestal en la política social colombiana” (Angulo, 2016), de hecho, este aumentó su cobertura casi nueve veces desde 2002 a 2014, al pasar de 320 mil familias a 2,67 millones de familias cobijadas. Este programa ha experimentado varias etapas que podemos clasificar en tres periodos, 2002-2007, 2007-2012, 2012-2016. Entre el periodo 2005 y 2013 la tasa de progresión de la cobertura fue de +386%, lo cual comparado con Brasil (+51%), Chile (+100%) o México (+32%) lo ubica como uno de los programas que más aumentará su cobertura familiar en términos relativos en América Latina (Collombet, Leprince, 2015). Los PTC se perfilan como costo-eficientes porque a bajo costo permiten tasas de coberturas tan importantes como estas.

Para 2009, de acuerdo a las estimaciones de la Cepal para Colombia, el 56,5% de la población pobre se encontraría cubierta por el programa –esto sin tener en cuenta errores de exclusión e inclusión. No  obstante, existen efectos de exclusión, los cuales pueden llegar a ser más importantes que los errores de inclusión de acuerdo a Cecchinni y Madarriaga (2011). El programa desde su concepción excluye de la transferencia personas que aun cuando puedan encontrarse bajo la línea de pobrezano cumplen con requisitos tales que tener un hogar con hijos o contar con un domicilio fijo.

La cobertura es sólo uno de los elementos, pero el argumento de la eficiencia del programa se ha sustentado en la disminución de la incidencia de la pobreza. Pero la interpretación sobre la reducción espectacular de la pobreza en Colombia debe ser tratada con precaución, pues esto puede tratarse de una correlación y no necesariamente de una causalidad. Examinemos algunas cifras para el caso colombiano. Analizaremos una medida que el Dane viene empleando desde 2013 (lo que nos impide analizar cómo ha sido su comportamiento en años anteriores cuando el crecimiento económico fue más importante) se trata de la descomposición de la pobreza, metodología que evalúa el efecto de tres componentes sobre los cambios en las incidencias de pobreza: cambio en la línea de pobreza, crecimiento del ingreso y redistribución.

Según esta medida para el periodo 2013-2012, teniendo en cuenta que el crecimiento económico fue de 4,3% para 2013 y que la incidencia de la pobreza se redujo en 2,1 puntos porcentuales (PP), el indicador de descomposición de la pobreza nos indica que la disminución de la LP nacional fue efecto del crecimiento económico (-2,9), el efecto de la redistribución se vuelve nulo a nivel nacional y nos demuestra que el ajuste por inflación de la LP contribuye con un aumento de 0,8. Sin embargo, el componente de redistribución sí contribuye a la disminución de la incidencia de la pobreza rural (-1,9).Para 2014, cuando el crecimiento económico fue de 4,6% y la reducción de la incidencia de la pobreza fue de -2,1 la descomposición de la pobreza nos muestra una tendencia parecida a la de 2013, el efecto del crecimiento a nivel nacional es de -2,9 PP, y -0,2 la redistribución.

 

Para el período 2015-2014 la situación se perfila diferente, teniendo en cuenta que la reducción de la pobreza fue menor (-0,7PP) pero también el crecimiento económico (3%), se encuentra un efecto más importante de la redistribución (-1,9) que del crecimiento económico (-0,8) a la hora de reducir la incidencia de la pobreza, sin embargo,la población que no alcanza a ajustar sus ingresos en el nuevo año es responsable de un aumento de 2,1 PP. Nuestra hipótesis es que el crecimiento económico jalona la salida de la pobreza en la primera década del siglo XXI, lastimosamente por la disponibilidad de los datos no se puede aclarar el panorama en ese periodo. Para el 2015 la redistribución incide significativamente en la reducción de la pobreza lo que de continuar nos indicaría que el gasto social comenzaría a tener el impacto deseado, a pesar de esto habría que observar la evolución de esto.

 

La disminución de la pobreza no debe interpretarse como un hecho aislado, por esto es necesario entender qué tipo de movilidad social han experimentado aquellos que han logrado superarla desde el punto de vista monetario. Lo que se encuentra es que los pobres han dejado de serlo pero esto no significa que logren una estabilidad propia de la clase media ni que hayan superado los riesgos. Un reciente reporte del BID nos permite entender esto, este nos muestra una radiografía interesante de la estructura de ingresos colombiana al dividir la población de acuerdo a una estimación monetaria del ingreso diario (BID, 2015).

 

Este reporte nos proporciona una clasificación de la población acuerdo a cinco situaciones del ingreso, las cuales define en términos de clases sociales y población vulnerable -categorías bastante debatibles. No obstante lo anterior, según este reporte para 2015 la pobreza extrema afectaba a 18,6% de la población (medido como ingreso diario per cápita menor a US$2,5), la pobreza moderada representa 15,4% (entre US$2,5 y US$4), le sigue la población calificada de vulnerable con 36,7% (entre US$4 y US$10), luego, la clase media con 27,2% y por último la clase alta con 2,2%. Lo que esto nos sugiere es que 68,7% de la población colombiana vive con menos de US$10 dólares diarios y que quienes han salido lo pobreza lo han hecho para integrar el grupo de los “vulnerables”.

Ahora bien, al explorar los indicadores relativos a la desigualdad, en particular el índice de Gini se encuentra una tendencia a la disminución de la desigualdad que avanza mucho más lento que la disminución de pobreza, este indicador desde finales de la década de los noventa se mantiene por encima de 0,5. En efecto, Colombia entre el periodo 2011-2014 sólo vera el Índice de Gini reducirse en un 0,004. Los resultados del 2015 afirman una reducción de la desigualdad con un Gini de 0,522[5].

A pesar de esto, sigue siendo un índice muy por encima de otros países de la región, de acuerdo al PNUD, Colombia en cuanto a la desigualdad de ingreso ocupaba la posición 14 entre 134 países del mundo. Por otro lado, de acuerdo a la desigualdad medida por fuentes de ingreso tributarios que nos propone la Cepal, para 2014 Colombia respecto a América Latina fue el país con la mayor participación del 1% más rico en el ingreso total a lo largo de toda la serie 1993-2014, para 2010 este segmento capturaba el 20,5% del ingreso total del país (Cepal, 2015).

Otro de los principales argumentos a favor de los PTC es su bajo costo, pues a diferencia de la inversión en bienes y servicios sociales, las transferencias no necesitan altos costos de funcionamiento ni inversión en infraestructura.

El gasto social es sin duda, el componente más importante a través del cual el Estado incide sobre la distribución del ingreso. Para 2009 la inversión en MFA representaba 0,39% del PIB, lo que constituía 3,14% del total de la inversión social (Cepal, 2011).De acuerdo a nuestros cálculos[6]la inversión en el programa representó 0,47% del PIB para 2014, lo cual representa un 3,2% del gasto público social.

Otros datos nos revela este informe dedicado enteramente a los PTC. De considerarse que en el país el programa MFA sea la única estrategia de LCP y que seotorgue en un escenario de focalización perfecta, este no podríapor sí solo acabar con la pobreza (ni siquiera con la indigencia)con los recursos que han sido dispuestos, ya que estos sólo cubren parcialmente el déficit agregado anual de recursos de la población pobre respecto de la línea de pobreza y de indigencia. En Colombia, la inversión logra cubrir en un 44% el déficit agregado anual de indigencia (inversión en PTC/déficit agregado) esto lo ubicaba en una situación intermedia aún lejana de Brasil (188%), México (187,2%) o Ecuador (137%) lo que significa que los recursos destinados son más de lo necesario para lograr una nivelación de los pobres extremos. Si por el contrario se toma en cuenta el déficit calculado respecto a la línea de pobreza, este sólo logra cubrir 6,4% del déficit agregado anual, lo que para otros países ya significaba para Costa Rica 31,7%, Brasil 25%, México 22,1%, Chile 20,9% y en el otro extremo el caso de Uruguay con 93%.

Bajo costo significa inversión limitada, por esto consideramos que los PTC no pueden sino estar parcialmente relacionados con la disminución de la pobreza monetaria experimentada en el continente y en Colombia.

Antes de realizar una breve descripción sobre los efectos en las variables del capital humano, nos interesa señalar como determinante del costo presente y futuro del programa el tipo de financiación que este tuvo en las dos primeras etapas, es decir el de crédito externo. Desde su implementación hasta el año 2010 el programa habría costado $ 3070 U.S. millones, de los cuales 54,1% fueron financiados vía crédito externo (31,8% BM y 22,3% BID) y 45,9% por la nación (11,1% recursos del ICBF). La estructura de costos nos indica que del total de la suma mencionada 86,2% fueron utilizados para pagar las transferencias, 10,4% en gastos bancarios, 3,3% en gastos administrativos y 0,1% en estudios  evaluaciones (Presidencia et DNP, 2010). El argumento sobre el bajo costo del programa se podría ver relativizado si se realizaran proyecciones que permitan entender el impacto del programa en el servicio a la deuda colombiana en el mediano y largo plazo.

 

Ahora bien, desde que estos programas se ponen en marcha estos han sido arduamente evaluados y monitoreados por las instituciones financiadoras, efectivamente estos se han convertido en un objeto privilegiado de la producción científica de los economistas del desarrollo. Estos han evaluado los programas principalmente en la relación del programa con los efectos de la condicionalidad (más no sobre la pobreza) por lo general utilizando técnicas experimentales con grupos de control, evaluando principalmente las mismas variables sobre las que el programa actúa, es decir, asistencia escolar y aumento de talla.

Se puede mencionar varios resultados como por ejemplo: 1. En un año de participación en el programa FA disminuye un 1% la prevalencia de desnutrición crónica (Attanasio, Trias y Vera-Hernández, 2009). 2. El consumo de proteínas aumenta en forma más proporcional que el de alimentos en general (Attanasio, Mesnard, 2005).3. Se observó un aumento de estatura de 1,3 cm para los niños y niñas de 9 años y un incremento de 1,5 cm para los niños y niñas de 12 años (Attanasio 2012).

Por el lado de la educación se ha encontrado que los niños que reciben el subsidio son en un 4 a 8 por ciento más proclives a terminar sus estudios. Al examinar los impactos de logro escolar en el largo plazo, se encuentra que el PTC colombiano no incide en una mejora del desempeño escolar, en efecto, quienes asisten a la escuela incentivados por la transferencia no presentan diferencias significativas respecto a los no beneficiarios (Baez, Camacho, 2011), el programa parece incluso estar relacionado negativamente el desempeño escolar de los beneficiarios en zonas rurales (Garcia, Hill, 2009).

Lo anterior entonces nos sirve para entender que si bien existen impactos sobre los componentes de salud y educación los cuales son importantes en particular para las próximas generaciones, estos se ven limitados en su alcance. Esto nos permite cuestionar el consenso que existe sobre la eficiencia de estos programas, ya que este tiende a ser desproporcionado con respecto a los logros que se han encontrado.

Finalmente, todo lo anterior nos invita a mirar con mayor precaución los resultados del programa y en particular el argumento que lo posiciona como el tipo de intervención más eficiente en términos de su costo. Asimismo se busca tener en cuenta que el impacto del programa sobre la reducción de la pobreza, está asociado a otros elementos como el crecimiento económico experimentado en la última década, aun cuando los indicadores para este año nos indican que la redistribución (lo que va más allá de la asistencia social) comienza a tener un impacto en la reducción de la pobreza.

  1. Reflexiones finales.

Con la adopción de este marco de protección social, el Estado deja de ser la entidad garante de una protección de tipo universal o ligada al estatus de trabajador. Los derechos sociales y las medidas redistributivas benefician de esta forma a una minoría de ciudadanos, mientras que el resto debe recurrir al mercado para procurárselos. El Estado se concentra sólo en la vigilancia de los prestadores de servicio y focaliza sus esfuerzos fiscales sólo en quienes son los más vulnerables a los riesgos,es decir en los pobres. Hacer una lectura de los PTC como parte de una estrategia global, nos permite entender cómo estos en el marco de la LCP, hacen parte de una reestructuración de la base ideológica de las políticas sociales para América latina que desde el ámbito internacional se configura.

Los programas de subsidios monetarios condicionados por sí solos no logran impactar de una manera contundente las causas estructurales de la existencia de la pobreza, ni de la exclusión, ni de la vulnerabilidad. El PTC Familias en acción como programa con mayor destinación presupuestal dentro de la política de asistencia social, logra paliar la situación más no resolverla. Las observaciones efectuadas en el marco del trabajo de tesis mencionado (Ayola, 2015) nos permitieron concluir que paradójicamente al objetivo del programa, son aquellos que se encuentran más cerca de la línea de la pobreza y por lo tanto que gozan de menor dependencia al programa (aquellos que de acuerdo al discurso económicono deberían estar focalizados) aquellos que más se benefician de este tipo de programas. Lo anterior no significa que logren estabilizar sus condiciones de vida para garantizar a las familias una vida más segura y protegida, porque como analizamos en la estructura de ingreso propuesta por el BID estos tienen más opciones de engrosar la categoría de vulnerables, por el riesgo que aún enfrentan de caer en la pobreza.

Si nos ceñimos a pie de la letra al modelo de capacidades de Sen, los recursos no podrán ser transformados en capacidades ni en funcionamientos en la medida que los factores de conversión necesarios no estén dispuestos a los individuos y hogares. Aplicado a la educación y en las observaciones que se realizaron en el Departamento de Bolívar, mientras las escuelas rurales no cuenten con la infraestructura adecuada, no impartan una educación de calidad, o cuando persistan situaciones como que los alumnos de las veredas más dispersas deban caminar kilómetros para recibir la educación secundaria, este tipo de programas sólo tendrá un impacto en el aumento del consumo de los hogares. Demanda sin una oferta adecuada no funciona, lo cual es más pertinente cuando se trata de servicios públicos que escapan en su función a las lógicas del mercado.

  1. Bibliografía

 

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  • Attanasio, Orazio et. al. 2005. How effective are conditional cash transfers? Evidence from Colombia. The Institute for Fiscal Studies:(54).
  • Ayola Betancourt, Valeria, 2015, « La régulation de la pauvreté en Colombie au prisme de la théorie des liens sociaux : le cas de Familias en Acción ». (tesis inedita de maestría). École des hautes Études en Sciences Sociales. Paris.
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[1]La noción de tercer mundo – la cual hoy en día carece de su sentido original- acuñada por el economista francés Alfred Sauvy, nos permite entender esta representación que se manejaba desde los países industrializados, donde los países no desarrollados eran vistos como países atrasados y los problemas de pobreza y desigualdad considerados intrínsecos a estos, productos de la debilidad de la democracia y de la insuficiente dotación de factores de producción y por tanto de competitividad.

[2]Podemos en particular hacer énfasis en la teoría de la convergencia de Rostow la cual veía la convergencia de las economías menos desarrolladas como un proceso ineluctable, esta teoría fue aplicada a los estudios del desarrollo, de manera que una mejora en la dotación de factores de producción (en particular de capital) y de progreso técnico se vería acompañado de un aumento de la competitividad permitiendo que las economías menos avanzadas convergieran en el largo plazo con los países desarrollados.

[3]En Colombia estos también fueron teniendo en cuenta las tasas de deserción escolar, es decir que para los cursos donde existe menor abandono como en primaria, bajo la lógica del incentivo las transferencias, se otorga un subsidio de menor cuantía, Hoy en día para la educación primaria este es de 20.000 pesos cada dos meses.

[4]Misión para el Empalme de las Series de Empleo, Pobreza y Desigualdad. La Misión fue creada en enero de 2009 mediante un convenio DANE-DNP con el objetivo de evaluar los factores que afectaron la comparabilidad de las cifras de mercado laboral y pobreza con el paso de la Encuesta Continua de Hogares – ECH a la Gran Encuesta Integrada de Hogares – GEIH, y realizar los empalmes correspondientes. En su segunda fase de trabajo, la MESEP se concentró en el diseño de la nueva metodología de medición de pobreza monetaria.

[5] Este dato fue controvertido por la Cepal en su panorama social de América Latina 2016, la Cepal advierte que ese valor podría ser de 0,55, si se complementa la información de impuestos.

[6]Basados en el presupuesto general de la nación de 2014, que estimaba que la participación serían de $1,8 Billones de pesos. EL gasto Público social para 2014 representaba 14,34% del PIB.

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