sábado, agosto 24, 2019

Política fiscal y género: que no se descargue la crisis sobre las mujeres

Política fiscal y género: que no se descargue la crisis sobre las mujeres

Presentación

Clara Viviana Plazas Gómez: docente e investigadora de la Universidad del Rosario.

Conscientes de la importancia y del papel que debe jugar la Política Fiscal en la construcción de la paz y el restablecimiento del equilibrio entre las desigualdades de género, la Red por la Justicia Tributaria en Colombia, reitera su compromiso en la construcción de la política fiscal equitativa, progresiva y justa, que permita la realización de los derechos sociales en nuestro país.

Es así como la Red se ha propuesto estudiar y analizar el estado actual de la política pública presupuestaria y tributaria con enfoque de género en Colombia, evidenciar los serios y graves problemas que se han asentado a lo largo de muchos años, generando desigualdad e inequidad entre hombres y mujeres, al igual que el desconocimiento que desde el legislador se ha hecho respecto de los intereses, roles y necesidades que tienen cada uno de ellos, y la distinción con que deben ser tratados. Dado lo anterior, surge la imperiosa obligación de consolidar esfuerzos con la academia, las entidades públicas, las organizaciones no gubernamentales y las organizaciones sociales, encaminados a generar la ruta y la metodología de los presupuestos con enfoque de género en Colombia, a través del cuestionamiento que se debe hacer al actual sistema tributario, que no considera dentro de su desarrollo normativo y práctico las diferencias entre hombres y mujeres al momento de cumplir con el pago de la carga impositiva.

El compromiso de la Red por la Justicia Tributaria va encaminado a transformar la organización laboral y del cuidado de la sociedad, en especial de las necesidades  de hombres y mujeres como centro del desarrollo y en aras de garantizar la igualdad de oportunidades hacia el acceso de los recursos y distribución equitativa de los mismos.

Al  hablar de política fiscal es indispensable hacer mención de sus dos componentes: los ingresos y los gastos. El primero de ellos, se relaciona con la política de ingresos, que debe estar enfocada a la obtención de los recursos económicos necesarios para atender las necesidades del sector público. Por otro lado, la política de gasto se materializa a través de la elaboración y formulación del presupuesto público.

A partir de la Constitución Política, se establecen mandatos claros y precisos con el objeto de destinar recursos con carácter prioritario al gasto público social, cuyo objetivo es satisfacer las necesidades básicas insatisfechas, los servicios sociales básicos de educación, salud, saneamiento ambiental y agua potable, tendientes al bienestar general y al mejoramiento de la calidad de vida de la población. Toda política fiscal debe establecer claramente la relación entre la composición del gasto público y los ingresos fiscales, para el cabal cumplimiento del carácter social que se entiende tiene el Estado colombiano, relación que debe permitir financiar los gastos de funcionamiento del aparato estatal y los que se destinan a la inversión social y la promoción del desarrollo.

En este escenario, los gobiernos están comprometidos a adoptar políticas públicas que permitan estructurar una política fiscal con enfoque de género que se desarrolle bajo un sistema tributario progresivo, eficiente y productivo, acorde con los mandatos constitucionales. De ahí, que sea necesario convertir la política tributaria en una política de Estado, apoyada por un amplio pacto social más equitativo, incluyente y participativo, especialmente para las mujeres.

Respecto de la tributación en Colombia, es bueno advertir que la misma se sustenta, en buena parte, sobre los impuestos directos e indirectos que pagan todos los ciudadanos. Así se da cumplimiento al mandato constitucional de contribuir con los gastos del Estado1  bajo los principios de justicia y equidad, atendiendo siempre la capacidad económica o de pago de los contribuyentes.

En Colombia, en los últimos años, la carga impositiva  ha venido operando en contra de la población, especialmente de las mujeres, problemática que se encuentra relacionada con los desequilibrios macroeconómicos que son consecuencia de los desajustes fiscales, que buscan ser solucionados con el incremento de la carga impositiva a través de los impuestos indirectos, el aumento de las servicios públicos y la reducción de gastos a través de la aplicación de la Regla Fiscal. Es evidente que la desigualdad e inequidad a generado un trato desfavorable y discriminatorio para las mujeres. Sumado a lo anterior, se evidencia que la calidad de vida de las mujeres no ha mejorado en Colombia, pues a pesar de que se ha reducido la pobreza, que pasó de tener una cifra del 48% en el año 2008 al 29,3% en el 2014 (DANE, 2014), la pobreza y la desigualdad sigue teniendo rostro de mujer, tal y como registra en los datos estadísticos del DANE y la CEPAL, según los cuales, las mujeres entre 20 a 59 años de edad exceden en un 30% o más la tasa de pobreza, en comparación con la de los hombres de edad similar (CEPAL, 2014). Según la CEPAL, una de cada tres mujeres no tiene ingresos propios, en comparación con solo el 11,7% de los hombres; y 118 mujeres por cada 100 hombres viven en situación de pobreza (CEPAL, 2014).

Sumado a lo anterior, las mujeres continúan haciendo parte de la gran brecha de desigualdad en el país: 4,5 millones de mujeres son cabeza de familia a diferencia de los hombres que solo suman 1,5 millones; las mujeres tienen menos participación en el trabajo remunerado pues la tasa de participación global de los hombres en el 2014 fue de 74,9 % y para las mujeres de 55,2 %; la tasa de ocupación en el mismo año para hombres fue de 69,9 %  y para las mujeres de 48,7 % (DANE, 2014) . El desempleo para las mujeres sigue siendo alto, pues para el trimestre abril-junio de 2015 para hombres en 6,8% y para mujeres en 11,7% (DANE, 2015). Por otro lado, las mujeres siguen siendo víctimas de la desprotección social. Según las cifras, en los fondos privados de pensiones de 4.203.477 mujeres afiliadas sólo 2.205.126 cotizan activamente, mientras que de los 5.968.274 hombres que se encuentran afiliados, 3.282.115 cotizan activamente (Portafolio, 2013) y 3 de cada 10 trabajadoras en América Latina no tienen cobertura social –salud y pensión– (OIT, 2014).

Las mujeres tienen menores posibilidades de acceder al sistema financiero, tienen menor autonomía económica; ganan en promedio un 20,2% menos que los hombres, a pesar de trabajar más horas, tener una mayor participación en el mercado y tener mayor preparación académica (DANE, 2015) y el 60% de ellas está mal remunerada (Ministerio del Trabajo, 2014). Y por si fuera poco, las mujeres dedican más del doble de tiempo que los hombres a las labores de cuidado: el 34,6% de ellas destinan 7 horas 17 minutos al trabajo remunerado, mientras que el 89,4% dedica 7 horas 23 minutos al trabajo no remunerado, y el 57% de los hombres dedica el mayor tiempo al trabajo remunerado (9 horas 5 minutos), y solo 3 horas 10 minutos al trabajo no remunerado (DANE, 2013).

De ahí que exista la necesidad de establecer políticas tributarias y presupuestarias con enfoque de género,  que sean eficientes, dinámicas y generales, lo cual implica aceptar la no neutralidad de la política fiscal, para poder reconocer los efectos diferenciados entre hombres y mujeres. La incorporación de la perspectiva de género en la agenda pública, sumada a la búsqueda de una mayor equidad y sustentabilidad de los procesos de desarrollo, permitirán promover una mejor redistribución de los ingresos entre los géneros, la realización de los derechos sociales, una mayor participación para las mujeres y la valoración del trabajo de hombres y mujeres.

La coyuntura actual normativa en Colombia, que se enmarca dentro del CONPES 161 y el artículo 129 de la ley 1753 de 2015, ley del Plan Nacional de Desarrollo, y la fuerza que ha tomado el tema de los presupuestos y tributación con enfoque de género a nivel mundial, nos invita en primer lugar, a dirigir nuestra mirada sobre la importancia de restructurar las normas sociales y las estructuras de poder que discriminan a las mujeres, y en segundo lugar, a partir de reconocimiento de las necesidades específicas de los hombres y las mujeres, para que puedan ser atendidas con acciones específicas, a través de la incorporación en la ley anual de presupuesto y en la reforma tributaria estructural, como una herramienta ética y solidaria, que se construya democrática y participativamente a través de la Red por la Justicia Tributaria, nos permitirá caminar hacia la construcción de la paz y el restablecimiento del equilibrio entre las desigualdades de género.

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La política fiscal configura el presupuesto del Estado y se compone de dos elementos: los ingresos, que deben estar soportados principalmente en el recaudo de impuestos (política tributaria); y los gastos, consignados en el presupuesto nacional. En ese sentido es un instrumento de la política económica que determina el destino de los presupuestos públicos y la manera en la que se consiguen los recursos que financiarán dichos gastos. Define “quiénes van a contribuir al sostenimiento de la economía, el bienestar social y el funcionamiento del Estado, con cuánto y cómo van a hacerlo; y en qué, a quiénes y cómo el gobierno va a otorgar bienes y/o servicios, incentivos y/o beneficios” (Oxfam, 2014:5).

La política fiscal no es independiente del modelo económico, “expresa la estrategia de desarrollo de los gobiernos y materializa sus prioridades y la orientación de sus políticas económicas y sociales” (Oxfam, 2014:5). Por ello debe fomentar la producción de riqueza y buscar la distribución y redistribución de los ingresos entre las diferentes capas de la sociedad. De cómo se obtengan los ingresos y de cómo se distribuyan, se sabrá si los ciudadanos y ciudadanas, y particularmente los grupos discriminados (como las mujeres), tienen o no un respaldo del Estado en el ejercicio de sus derechos.

La capacidad recaudatoria de los países y el gasto público son las herramientas que establecen la amplitud del Estado para garantizar los derechos a sus ciudadanos y su acceso a los bienes y servicios públicos; así, parte de la provisión del bienestar de las personas se apoya en la política fiscal, pues la protección social depende de la financiación de los programas estatales que se consignen en el presupuesto. Por lo mismo, de cómo se orienten los recursos públicos dentro de los distintos grupos de la población, depende el bienestar de las mujeres particularmente, al ser este segmento, al mismo tiempo, el que más contribuye al bienestar de la sociedad (como se expondrá más adelante). Por tratarse de un asunto relacionado directamente con la equidad, es necesario que se analice cómo las políticas tributarias y presupuestarias están afectando a los diferentes grupos de la población, mujeres y hombres, pobres y ricos, etc. y la manera en la que contribuyen a reducir sus desigualdades. En la medida en que el gasto estatal tenga un mayor impacto en las personas con menores recursos o que se encuentran en posiciones de desigualdad, la política fiscal contribuirá a cerrar estas brechas y tendrá un efecto redistributivo. Así mismo, políticas tributarias que tengan en cuenta la situación de las personas, contribuirán a disminuir dichas brechas.

En síntesis, sistemas tributarios progresivos y gastos públicos equitativos contribuirán a disminuir la desigualdad. Las políticas económicas deben tener en cuenta que equidad no es igualdad, pues no se trata de recaudar y distribuir de forma homogénea los recursos del Estado entre los individuos, sino de reconocer la diferencia que existe entre éstos y tenerla en cuenta a la hora de formular sus políticas. En un Estado Social de Derecho, hay una responsabilidad en proteger a los sectores históricamente más discriminados.

1. Situación económica de las mujeres en Colombia

La teoría económica dominante ha limitado su análisis al estudio de todo lo que ocurre en el escenario del mercado. Por esto ha desconocido cualquier tipo de trabajo y de producción realizados por fuera de esa esfera. En últimas, sólo ha reconocido como producción lo que se vende y compra en el mercado (lo que conforma el producto interno bruto de los países), sin tener en cuenta todas las actividades relacionadas con la reproducción de la fuerza de trabajo y el mantenimiento del bienestar de las personas. Es decir, las que tienen que ver con los oficios realizados en el interior de los hogares, relacionados con el ámbito doméstico, y que históricamente han sido realizados por mujeres.

En el gráfico 1, se observa el universo económico. En el sector formal se encuentran las actividades más visibles: las que están registradas en las estadísticas oficiales, tienen un pago por ley y unos derechos laborales. Lo que queda excluido son las actividades informales, que se intercambian en el mercado pero no están documentadas por estadísticas oficiales, y la economía de subsistencia (producción de auto consumo). Lo que no está en el mercado pero soporta toda esta estructura, es el trabajo de reproducción (trabajo doméstico y de cuidado no remunerado realizado en el interior de los hogares).

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Aunque “todas estas actividades descansan sobre el trabajo no remunerado de reproducción y cuidados en el hogar, que es lo que asegura la producción y productividad de la fuerza laboral que mantiene funcionando la economía” (Kabeer, 2006:56), son actividades no valoradas económicamente en la sociedad. El DANE en el año 2012, a través de la cuenta satélite de economía del cuidado midió la valoración económica del trabajo doméstico y de cuidados no remunerado realizado en el interior de los hogares y arrojó como resultado que si todo este trabajo efectivamente se remunerara, a precios de mercado, su valor económico sería equivalente al 20% del PIB (232.467 miles de millones de pesos), participación superior a la de cualquier sector económico.

Este trabajo se ha distribuido de forma inequitativa entre hombres y mujeres, a causa de los patrones culturales que sustentan la división sexual del trabajo: según cifras del DANE, en un día promedio, el 63% de los hombres realiza trabajo no remunerado con un tiempo de 3 horas y 10 minutos en promedio, mientras que el 89% de las mujeres (26 puntos porcentuales más) realiza trabajo no remunerado con un tiempo promedio de 7 horas y 23 minutos (4 horas y 14 minutos más).

Esto afecta fuertemente la participación de las mujeres en el mercado laboral: en un día promedio el 57% de los hombres realiza actividades de trabajo remunerado con un tiempo de 9 horas y 5 minutos, mientras que tan sólo el 34,6% de las mujeres con un tiempo de 7 horas y 17 minutos. Y si se analiza el tiempo total de trabajo del grupo de personas que realizan ambos tipos de trabajo de forma simultanea (remunerado y no remunerado), se obtiene que en un día promedio los hombres trabajan 10 horas y 57 minutos, de las cuales dedican 9 horas y 5 minutos a su trabajo remunerado y 1 hora y 51 minutos al trabajo no remunerado, mientras que las mujeres traban en promedio 13 horas y 9 minutos, de las cuales dedican 7 horas y 17 minutos a su trabajo remunerado y 5 horas y 51 minutos al trabajo no remunerado.

Esta desigualdad evidente se expresa de diversas maneras: “i) una menor tasa de participación femenina; ii) mecanismos de segregación de género vertical (por nivel jerárquico) y horizontal (por tipo de actividad), que recluye a las mujeres en actividades típicamente femeninas y de menor jerarquía; iii) una mayor participación relativa de las mujeres en el espacio de vulnerabilidad laboral (empleos precarios, de tiempo parcial, de menor remuneración, sin cobertura de la seguridad social); iv) la persistencia de la brecha salarial de género” (Rodríguez, 2007:15), entre otras.

En Colombia, según el DANE, aunque hay más mujeres que hombres (51% y 49% respectivamente) y aunque la población en edad de trabajar está compuesta por más mujeres, está relación se invierte cuando se analiza la población económicamente activa, es decir, las personas en edad de trabajar que trabajan o están buscando empleo: el 57% son hombres y tan solo el 43% mujeres. Por esto, dentro de la población ocupada, solo el 42% son mujeres mientras el 58% son hombres. Esto indica que un evidente obstáculo de las mujeres en su acceso al mercado laboral es la carga de trabajo no remunerado que tienen en el interior de los hogares.

Además, las mujeres que ingresan al mercado laboral no lo hacen en las mismas condiciones que los hombres. Del total de ocupadas, el 60% se encuentran en trabajos informales (10 puntos por encima del promedio en América Latina), y ganan 21% menos en promedio que los hombres2. Según el DANE, el 66% de las mujeres ocupadas lo hacen en actividades relacionadas con el comercio y restaurantes, y con servicios comunales, sociales y personales, lo que marca evidentemente una especialización hacia los trabajos relacionados con los roles de género tradicionales tales como el servicio doméstico, la enfermería, el trabajo social, y la docencia, entre otros.

Vale la pena resaltar que la incorporación de las mujeres al mercado laboral ha venido en aumento, “fenómeno [que ha sido] presionado por la crisis económica, los cambios en la estructura de las familias y el incremento de la jefatura femenina” (Giraldo, 2007: 80). Sin embargo, la desigual carga del trabajo no remunerado no desaparece cuando acceden al mundo laboral.

2. Política Fiscal y Género

Las mujeres han jugado un doble papel durante las crisis económicas: por un lado, se han incorporado de manera masiva al mercado laboral en busca de un complemento de ingresos para los hogares, y por el otro, han asumido las funciones que el Estado abandona, bajo la tesis de que para estabilizar las finanzas públicas debe haber recortes del gasto. Entre menos invierta un Estado en la provisión de los derechos fundamentales (salud, educación, etc.), más recaen estas funciones en los hogares y principalmente en las mujeres.

Es por esto que las políticas económicas, como la política fiscal, tienen un impacto directo en la situación de las mujeres (no son neutrales en términos de género). Su “impacto puede consistir tanto en empeorar, como en mejorar o dejar sin efecto la situación de inequidad de género. Por ello resulta relevante incorporar la perspectiva de equidad de género en el diseño, implementación, monitoreo y evaluación de las políticas económicas” (Rodríguez, 2007:13).

La ceguera económica también se ha reflejado en las políticas fiscales. “Los sistemas tributarios y las políticas de gasto público presentan sesgos de género, afectando a mujeres y hombres de forma diferente sólo por el hecho de serlo. Esto incide en diversas decisiones, como por ejemplo: si la mujer trabaja de manera remunerada o no, cuánto tiempo decide dedicarle al trabajo remunerado, en qué trabaja, [o] los hábitos de consumo personal” (Oxfam, 2014:7).

Una política fiscal que tenga en cuenta la perspectiva de género, o más bien, la situación desigual en la que se encuentran las mujeres en la sociedad, debe reconocer su impacto diferenciado en los diversos grupos de la población. Esto implica que en su planificación debe apuntar a disminuir la desigualdad fruto de la división sexual del trabajo, reconocer este factor de inequidad e integrarlo con las políticas económicas. Es fundamental descifrar las articulaciones que existen entre los sistemas económicos y las relaciones de género que se desprende de los mismos.

2.1 Presupuestos sensibles al género

La determinación del presupuesto es fundamental, ya que indica a quiénes va a otorgar el gobierno el acceso a los bienes y servicios públicos. “Los presupuestos con enfoque de género buscan (…) establecer cómo se responde a las necesidades de las mujeres (…) y los impactos que generan” (Giraldo, 2007:40). Se conocen como presupuestos sensibles al género aquellos que en su elaboración integran la perspectiva de género en las políticas, programas y en el presupuesto, y que en su análisis determina si los recursos del Estado llegan o no y en qué proporción a las mujeres y a las políticas de igualdad de género.

Así, existen dos estrategias básicas para ello: 1. analizar el presupuesto a través de diferentes herramientas, como por ejemplo agrupar por categorías que “tengan sentido para el análisis de género y que permitan definir y orientar lo que debe ser considerado como ‘inversión en igualdad de género’” (Oxfam, 2014:14), y 2, dentro de su formulación se debe incorporar la perspectiva de género durante todo el ciclo presupuestario.

Hoy los presupuestos sensibles al género son aún iniciativas aisladas y marginales. A continuación se exponen algunos ejemplos de la región que han incorporado la perspectiva de género en sus presupuestos:

Bolivia

En el análisis del presupuesto, en Bolivia crearon unas categorías de clasificación y orientación de la inversión en igualdad y equidad de género. La clasificación del presupuesto a partir de categorías “ayuda a articular el nivel conceptual y el nivel operativo. Permiten contar con un marco común de entendimiento sobre lo que es ‘invertir en igualdad de género’” (Oxfam, 2014:15).

Las categorías bajo las cuales analizaron el presupuesto fueron las siguientes (Oxfam, 2014:14):

1. Inversión focalizada en mujeres: “inversión pública en programas, proyectos y/o servicios dirigidos exclusivamente a mujeres en las diferentes etapas del ciclo de vida, orientadas a cerrar las brechas de desigualdad entre mujeres y hombres, y a promover la autonomía y el ejercicio de los derechos de las mujeres. Esta inversión está constituida por medidas de acción positiva, compensatoria o de promoción especial. No cualquier política que tenga como grupo meta a las mujeres, constituye una inversión en género. Así, una inversión focalizada en mujeres, diseñada desde un enfoque tradicional patriarcal en la que se perpetúen roles y estereotipos de género, no representará avances reales para la superación de las desigualdades”.

2. Inversión en la corresponsabilidad social y pública para el cuidado y sostenibilidad de la vida: “inversión pública que promueve la corresponsabilidad del Estado, la sociedad, la comunidad y todas las personas miembros de las familias, en el trabajo de reproducción social, del cuidado y sostenimiento de la vida, generando condiciones materiales y culturales para una mejor distribución del trabajo doméstico y de las tareas de cuidado. Esta inversión debe contribuir a disminuir la carga de trabajo doméstico y de cuidado no remunerado que se realiza en el hogar (mayoritariamente por las mujeres) y a liberar parte de su tiempo para ampliar sus oportunidades de ejercicio de los derechos humanos”.

3. Inversión en cultura de igualdad: “inversión pública que promueve cambios estructurales en el sistema patriarcal, en la gestión pública y en las relaciones de poder entre mujeres y hombres. Comprende acciones orientadas a generar cambios en la institucionalidad, en la gestión pública (normativa, políticas, planificación y estructura) y en la forma de pensar y actuar de la sociedad, para alcanzar la igualdad social, étnica/ racial y de género, así como para lograr la modificación de los imaginarios sociales y culturales, y de las relaciones de poder, tanto entre mujeres y hombres, como en los ámbitos intragenéricos e intergeneracionales”.

Perú y México

El avance de estos países tiene que ver con la incidencia en los marcos norma
tivos que regulan la elaboración de los presupuestos públicos, así como en los formularios, guías, instructivos y formatos utilizados para la planificación operativa anual y la formulación de programas presupuestarios (Oxfam, 2014).

En Perú en el año 2007 el Congreso aprobó la modificación de un artículo de la ley nacional de presupuestos para incluir que en la evaluación del presupuesto se incluyera la perspectiva de género. Dicha inclusión estableció que “en la Evaluación Presupuestal de ejecución del Presupuesto del Sector Público, las entidades públicas incorporan en el análisis, la incidencia en políticas de equidad de género” (ley Nº 28411).

En México se ha logrado que dentro de todos los documentos preparatorios que diligencian las instituciones para presentar su presupuesto, se incluyan aspectos relacionados con el género, cómo se muestra en el cuadro 1:

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Ecuador

En Ecuador la incidencia se hizo sobre la clasificación del presupuesto: se desarrollaron clasificadores presupuestarios de género. “Los clasificadores presupuestarios son instrumentos que permiten organizar y presentar la información que nace de las operaciones correlativas al proceso presupuestario, con el objeto de facilitar la toma de decisiones durante el mismo” (Oxfam, 2014:16). Permiten obtener información sobre la función del gasto (salud, educación, defensa, etc.), la institución que apropia dicho gasto, y el programa o proyecto al que pertenece, entre otras cosas.

La tabla 1 muestra un ejemplo de cómo se incorporó esta categoría dentro del clasificar funcional del gasto del presupuesto de Ecuador:

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2.2 Política tributaria: sesgos de género en la recaudación de impuestos 

En el recaudo de los impuestos no solo debe haber una incidencia vertical (ingresos) sino también horizontal (género). Un sistema tributario progresivo es necesario para que las desigualdades de género no se profundicen, por la brecha salarial que hoy tienen las mujeres dentro del mercado laboral.

Existen diversos tipos de sesgos dentro del recaudo de ingresos (Oxfam, 2014:7):

1. Sesgo explícito: “se materializa en disposiciones normativas (leyes o reglamentos) que dan a mujeres y hombres una categorización y un tratamiento diferente. El sesgo de género explícito es fácilmente identificable, pues normalmente consta por escrito en el código o las reglamentaciones fiscales, aunque también puede reflejarse en prácticas informales”.

2. Sesgo implícito: “son disposiciones normativas que, debido a las convenciones sociales y al comportamiento económico de carácter típico, tienen consecuencias diferentes para mujeres y hombres. El sesgo de género implícito es más difícil de identificar pues para ello es preciso observar sus efectos en situaciones concretas”.

Para visibilizar dichos sesgos, a continuación se exponen algunos ejemplos para impuestos directos e indirectos.

Impuestos directos: caso del impuesto de renta

En algunos países existe la declaración conjunta del impuesto de renta (puede o no ser opcional según la normatividad). Esto significa que no se declara de manera individual sino familiar, a través de la suma de las rentas de todos los miembros de la unidad familiar. En dicho escenario, las mujeres terminan tributando a una tasa más alta de la que les tocaría pagar de forma individual por la brecha de ingresos respecto a los hombres. Este sesgo “puede alentar a las mujeres (que suelen obtener la renta menor o secundaria) a dejar de trabajar de manera remunerada porque, además del mayor impuesto que tienen que pagar, también puede ocurrir que tengan que hacer frente (al menos en parte) a los gastos generados por trabajar fuera de casa -como puede ser, por ejemplo, el pago por el cuidado de hijas e hijos en edad no escolar en una guardería” (Oxfam, 2014:8).

Este ejemplo se puede visualizar en el cuadro 2, el cual simula esta situación:

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Otro aspecto importante tiene que ver con la existencia de beneficios o deducciones al impuesto de renta que podrían estar sesgados implícitamente, como por ejemplo los beneficios por “cónyuge dependiente”. Esto genera un sesgo debido a que en la mayoría de los casos las cónyuges dependientes son las mujeres, y por ende, el beneficiario es el hombre. Además, esto supone que las mujeres no trabajan, desconociendo el aporte que realizan en el interior de los hogares a través del trabajo no pago. Estos beneficios sobre los impuestos también deberían contemplar la situación de algunos hogares, como por ejemplo aquellos que tienen jefatura femenina única.

Impuestos indirectos: caso del impuesto al valor agregado – IVA

El IVA es un impuesto a las transacciones (consumo) que trae grandes dificultades y retos para el análisis de género, al no especificar en su recaudo el sexo de las personas. Además, si se intenta analizar por el lado del consumo, existe otra dificultad: las encuestas de ingresos y gastos dan información agregada de los hogares, ocultando las desigualdades por sexo.

Pero ello no significa que no existan algunas aproximaciones. Un ejemplo es un estudio realizado en Ecuador por Campuzano y Palacios (2009), donde se tomó una muestra de hogares con jefatura de ambos sexos y se midieron los parámetros de consumo de los mismos. Un análisis inicial del estudio muestra como el IVA, por su carácter regresivo, afecta más a las personas con menores ingresos, pues son quienes destinan un mayor porcentaje de su ingreso al consumo básico, en comparación con las personas con mejores condiciones económicas. Esta situación se ha mitigado a través de exenciones o menores tarifas de IVA, cosa que “no ataca la causa principal del problema: por lo general las mujeres presentan menores salarios frente a sus congéneres masculinos” (Campuzano y Palacios, 2009:9).

Para identificar el impacto del IVA sobre las mujeres, los autores indagaron sobre dos elementos: el porcentaje del gasto de los hogares de jefatura femenina y masculina en bienes y servicios de supervivencia, y una aproximación a una canasta básica por sexo. Para el primero propósito se encontró que “al revisar el porcentaje neto de ingresos destinado al gasto en servicios del hogar, [se encontró que] las unidades encabezadas por mujeres privilegiaban este egreso (…) en comparación con los jefes de hogar (…). Cabe señalar que el estudio revela una preferencia según la cual los hombres jefes de hogar destinan un mayor valor a los gastos en vestido y calzado, mientras las mujeres jefas de hogar son más cautas para este tipo de consumo” (Campuzano y Palacios, 2009:12). Esto implica que en la medida en que las mujeres destinan más porcentaje de sus ingresos a los artículos de consumo diario, un alza del IVA las afectará fuertemente.

Para el segundo propósito, se indagó sobre qué posibles artículos conformaban la canasta básica de hombres y mujeres, ordenándolos por participación sobre el gasto total. Se obtuvo que los hombres priorizaron la vestimenta y el mantenimiento del vehículo, mientras que las mujeres priorizaron los medicamentos y el servicio doméstico. Esto indica dos cosas principalmente: 1. que como lo afirman varios estudios3, las mujeres con enfermedades crónicas sobreviven por más tiempo que los hombres con la misma condición, lo que puede absorber una parte importante de su ingreso, además del uso frecuente de medicamentos relacionados con la menstruación; y 2. Que a la hora de elegir, coherente con el resultado del punto anterior, las mujeres priorizan el gasto familiar cotidiano al individual.

Finalmente, es inadmisible que aún exista un sin número de países que asuman que los artículos femeninos (como las toallas higiénicas) son de lujo y no les otorguen las exenciones de las que gozan los demás bienes y servicios de la canasta básica. De igual forma, es inaceptable que dentro de los artículos de aseo (que también tienen IVA pleno) los etiquetados “for woman” tengan un mayor precio respecto a los mismos artículos dirigidos a los hombres, lo que actúa como un impuesto invisible para las mujeres, conocido como “impuesto rosa”.

3. Panorama Nacional

Desde hace años el país enfrente un desbalance fiscal fruto de no poder obtener los ingresos necesarios para cubrir los gastos (gráfico 2). A pesar de las múltiples reformas tributarias que han tratado de aumentar el recaudo para darle sostenibilidad a los gastos, el panorama es cada vez es peor. Según el Marco Fiscal de Mediano Plazo de 2015 (MFMP), que es el documento donde el gobierno plasma su política fiscal, el gobierno nacional central tendrá un déficit fiscal de 3% del PIB para 2015, y de 3,6% del PIB para 2016, dos de los más altos en los últimos años.

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Y eso suponiendo que se cumplen los supuestos macroeconómicos del gobierno, que son bastante cuestionables. Proyecciones como la del banco Corpbanca4 afirman que para este año dicho déficit puede alcanzar el 3,9% del PIB.

Sin embargo, “para abordar el tema del Presupuesto Público es fundamental una discusión de carácter político que determine a quién se le cobran los impuestos que lo financian, y hacia dónde se dirigen los gastos” (Giraldo, 2007:81). Un Estado puede obtener recursos de tres formas principalmente: recaudo de impuestos, excedentes financieros por propiedad accionaria de empresas públicas, o adquisición de deuda. El recaudo tributario del país es cada vez más bajo y está cada vez más concentrado en el recaudo de impuestos indirectos. Las cifras de la DIAN muestran que la tasa de crecimiento del recaudo desde que se implementaron las dos últimas reformas tributarias del gobierno de Santos ha venido en caída: 23% (2011), 15% (2012), 6% (2013) y 8% (2014). Por ello, no en vano Colombia es uno de los países con carga fiscal más baja (15%)5, mientras que países de la región como Brasil tiene una presión fiscal de 35% o los mismos países de la OCDE que en promedio tributan el 34% respecto al PIB6. Y para el año 2016, según el Presupuesto General de la Nación (PGN), entre el IVA, el GMF, el impuesto a la Gasolina y ACPM, y el Impuesto Nacional al Consumo (impuestos que no tienen en cuenta los ingresos de las personas), se conseguirá el 37% del recaudo total, mostrando la regresividad de la política tributaria del gobierno.

Lo que el país no recibe vía impuestos o por excedentes financieros de ECOPETROL (según el Ministerio de Hacienda pasaran de ser $4,1 billones de pesos en 2015 a tan solo $2,4 billones de pesos en 2016 por la crisis petrolera), lo compensará con deuda: según el MFMP para el próximo año la deuda bruta del Gobierno Nacional aumentará y será la más alta de los últimos años (será del 39% del PIB). Y de no cumplirse el crecimiento económico estipulado por el gobierno para 2016 (3,8%) y suponiendo que será de 2,6%, la deuda podría ser hasta del 40,9% del PIB. Incluso, la calificadora de riesgo Fitch Ratings advierte que la deuda pública puede alcanzar el 43,5% del PIB en 20157. Así, “la deuda pública, que representa lo que los gobiernos le tienen que tributar al sistema financiero (…) se ha convertido en la principal causa del desequilibrio fiscal” (Giraldo, 2007:64).

El crecimiento de la deuda es coherente con “la política fiscal de los últimos gobiernos [que] es producto de un acuerdo con la comunidad financiera internacional, a través de la mediación del FMI” (Giraldo, 2007:63). Colombia ha tenido un aumento recurrido en el nivel del gasto, pero eso también ha sido en el marco de este acuerdo: la banca internacional “avaló el aumento del gasto público otorgando créditos externos e internos a manos llenas en la década del 70 y en la del 90, para colocar sus recursos y así obtener grandes beneficios financieros, [pero] no mencionó el déficit fiscal que ella misma estaba causando” (Giraldo, 2007:63).

En el Presupuesto General de la Nación de 2016, más de una quinta parte de los ingresos provienen de crédito: $31 billones de pesos de crédito interno, y $15 billones de pesos de crédito externo. Vale la pena resaltar que éste último se duplicó respecto al año anterior. Y por el lado del gasto, lo destinado al pago del servicio a la deuda tiene el segundo aumento más importante, siendo los intereses el mayor crecimiento de este rubro (a la vez que el rubro de amortizaciones decrece). La banca internacional, a cambio de otorgar crédito, también hizo una exigencia “freno al gasto público diferente al pago de intereses. Esta cláusula, que aparece en los acuerdos con el FMI, se puede leer como que el ajuste del gasto público tiene como propósito reducir todos los demás gastos diferentes al pago de los intereses de la deuda para posibilitar el pago de la misma, es decir para posibilitar que el capital financiero garantice su retorno” (Giraldo, 2007:63).

Lo que ha precedido las crisis anteriores parece seguir vigente: “la esencia de la política fiscal, y en consecuencia del manejo del Presupuesto Nacional (…es el resultado de…) la existencia de un vínculo entre los intereses del capital financiero nacional e internacional, la política fiscal y la crisis económica” (Giraldo, 2007:64).

En un panorama así difícilmente habrá posibilidades de encontrar avances en términos de fiscalidad y género. Ante un panorama de recaudo regresivo, crisis económica y gasto inequitativo, las mujeres son uno de los grupos de la sociedad que salen peor librados: “la implementación del paquete de reformas del modelo Neoliberal en los países latinoamericanos, condujo a la formulación de nuevos criterios para la asignación del gasto público, expresados en las privatizaciones, la reducción del aparato del Estado, la focalización y la descentralización de los servicios sociales. Estos nuevos criterios impactaron de forma negativa la situación de las mujeres, ya que crearon barreras de acceso a los servicios sociales, y aumentaron la carga de trabajo no pagado a las mujeres como producto de las reformas desde el Estado en materia social” (Giraldo, 2007:75).

Los análisis sobre sesgos de género en las políticas fiscales son todavía muy escasos en Colombia. Por el lado del gasto, los presupuestos sensibles al género aún están en una etapa diagnostica y propositiva, aunque existen ya las herramientas (cartillas o guías) necesarias sobre como incorporar este tema dentro de todo el ciclo del presupuesto. Algunos de los estudios que se han realizado al respecto se observan en cuadro 3:

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En el último plan nacional de desarrollo (2014-2018), como resultado de la lucha del movimiento feminista, se logró incorporar dentro del artículo 129 del plan que “el Departamento Nacional de Planeación y el Ministerio de Hacienda y Crédito Público diseñarán un mecanismo que permita a las entidades del Gobierno Nacional incluir el enfoque diferencial de género en sus procesos de planeación y presupuesto”, lo que representa un avance significativo para este tema.

Como resultado de los estudios previamente mencionados, se resalta que para el periodo 1990-2005 la inversión dirigida a las mujeres no alcanzaba más del 1% del total del presupuesto de inversión. Si se analiza todo el gasto de acuerdo a distintas categorías (gráfico 3), “en el año 2004, del gasto total, apenas 0.01% fue etiquetado para mujeres y 1.73% se destinó indirectamente a ellas. En el caso del año 2005 del gasto total, sólo el 0.02% fue etiquetado para mujeres y el 1.76% se destinó a gasto indirecto. Al agrupar las dos clasificaciones para los años 2004 y 2005 se encontró que tan solo 1.74% y 1.78% respectivamente del gasto total fue dirigido a las mujeres” (Giraldo, 2007:70).

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Estos bajos porcentajes muestran el nulo apoyo del gobierno a programas que permitan alcanzar las metas de equidad de género a las que se ha comprometido en los tratados internacionales. Se destaca que gran parte de este presupuesto fue destinado a programas de transferencia condicionada (mujeres en situación de pobreza) o a la ampliación, dotación o construcción de centros de reclusión para mujeres. También han sido típicos los programas de proyectos productivos o microempresa que no han logrado el suficiente impacto debido a que el monto destinado no es suficiente para hacer sostenibles dichos proyectos. “Estos proyectos se pueden leer más como apoyos dirigidos al consumo y a la inserción de estas mujeres al sistema financiero a través del crédito, más no a la producción” (Giraldo, 2007:75).

Uno de los programas “estrella” del gobierno ha sido familias en acción, el cual es un programa de transferencias condicionadas que, aunque está dirigido a mujeres, su supuesto objetivo es disminuir la pobreza y no las brechas de género. El presupuesto para este programa cuando se creó (2002) representaba el 0,04% del PIB mientras que en 2014 equivale al 0,30%8. Durante el gobierno de Santos I se invirtieron en este programa aproximadamente 5,7 billones de pesos, según el informe 2013-2014 presentando al congreso del Departamento para la Prosperidad Social. Este programa ha sido altamente criticado por la implicación que tiene sobre el trabajo de las mujeres: por un lado las desplaza del mercado laboral reforzando los roles de género ya que las destina al ámbito doméstico, y por el otro, no les remunera el trabajo que realizan a cambio de la transferencia (se convierten en administradoras gratuitas del Estado).

Finalmente, si se compara el gasto público del país del año 2014 como porcentaje del PIB, con otros países de la región, según estudios de la CEPAL, Colombia tiene uno de los promedios más bajos (19%): Brasil (28,4%), Chile (22,3%), Argentina (26,7%), Ecuador (25,5%), Uruguay (23%) y México (26%), entre otros.

Si se analiza el impacto del gasto público en el tiempo total de trabajo de las mujeres de Colombia y Uruguay, un país que cuenta con un Sistema Nacional de Cuidado como estrategia para redistribuir las cargas de trabajo doméstico y de cuidado no remunerado entre los diversos actores de la sociedad (Estado, sector privado y hogares), el resultado es evidente: según ONU Mujeres, el tiempo total de trabajo (trabajo remunerado y no remunerado) de las mujeres en este país es de 8 horas, mientras que en Colombia las mujeres trabajan en promedio 15 horas al día.

El bajo porcentaje de gasto público se traduce en menos guarderías, escuelas y hospitales públicos, comedores comunitarios, etc., lo que implica que hay un déficit de bienestar que está siendo suplido por las mujeres, pues “la ausencia o escasez de gasto público destinado a políticas públicas de protección social provoca que una cantidad muy grande de responsabilidades del Estado y del mercado se trasladen al ámbito doméstico” (ONU Mujeres, 2012:354).

Por el lado de los ingresos, la situación en el país está mucho menos explorada. Los entes de control no cuentan en sus publicaciones con cifras desagregadas por sexo, y la investigación realizada sobre el impacto de los impuestos sobre las mujeres es casi nula. Sin embargo, la carga de impuestos indirectos, como el IVA, en artículos básicos de las mujeres es inmensa: en Colombia las toallas higiénicas y tampones pagan la tarifa plena del IVA (16%), lo que muestra la falta de perspectiva de género en el recaudo de ingresos del Estado. Además, la variación en los precios de los artículos de aseo dirigidos a las mujeres (“rosados”) pueden ser entre el 5% – 20% superior al de los hombres o al mixto (este es el impuesto rosa).

En un supermercado de Bogotá se pueden observar en las etiquetas de precios los siguientes ejemplos:

Talcos Mexana: chicas (18.000), chicos (17.100). Más 900 pesos (5%) DeoPies: chicas (14.200), chicos (12.800). Más 1.400 pesos (10%) Cuchillas Gillette: chicas (10.400), chicos (9.900). Más 500 pesos (5%) Leche de soya: chicas (10.800), chicos (9.000). Más 1.800 pesos (20%)

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Es importante que se profundice en el estudio del impacto de la política fiscal para las mujeres, tanto en el recaudo de impuestos como en el nivel de gasto, para poder hacer visibles estás desigualdades y tenerlas en cuenta a la hora de formular políticas económicas.

 

CONCLUSIONES

No es posible tener política fiscal sensible al género si no existe un sistema económico sostenible. La baja presión fiscal, la dependencia de la renta petrolera y el alto porcentaje de deuda seguirán arrojando un insuficiente gasto para proveer el bienestar que la sociedad necesita. Tampoco es posible reducir la desigualdad, de ningún tipo, en el marco de un sistema tributario inicuo y regresivo.

Hoy las políticas económicas no tienen en cuenta la situación desigual en la que se encuentran hombres y mujeres en el país. La provisión de bienes y servicios básicos en gran parte se ha sostenido en la provisión de trabajo no remunerado de las mujeres en el interior de los hogares. Eso ha hecho que en el país se implemente un régimen familista, donde el Estado no tiene presencia importante en la provisión de cuidados. La política fiscal debe contribuir a cambiar esta realidad. El Estado debe tener un papel activo en la economía, y el sector privado debe contribuir a balancear las cargas de este trabajo (es necesario que se vuelvan a implementar las guarderías en las empresas, por ejemplo).

El nuevo escenario no es alentador: en el presupuesto del próximo año caerán los ingresos y los gastos, lo que terminara en una nueva reforma tributaria. Todo indica que habrá un nuevo aumento en el IVA, lo que profundizará aún más la inequidad del sistema tributario, a la vez que se mantendrán los beneficios tributarios a los grupos poderosos del mundo y del país. La política fiscal en Colombia no cumple con su objetivo máximo de redistribuir el ingreso. A diferencia de otros países el coeficiente de GINI permanece intacto a antes y después de ingresos.

A un modelo económico que provee desigualdad le corresponde un sistema tributario inicuo, lo que atrasa el acceso a derechos de los grupos más discriminados de la sociedad. El gobierno va a descargar la crisis económica sobre las capas medias y bajas del país, y especialmente, sobre las mujeres, quienes tendrán que suplir una vez más lo que el Estado abandona. La organización de las mujeres es indispensable para echar estas medidas atrás.

Por parte de la Red por la Justicia Tributaria, se ha comenzado a abordar el análisis fiscalidad y género, y se ha avanzado en la constitución de un grupo que inicialmente está comenzando a trabajar en tres frentes: la investigación, las comunicaciones y actividades de movilización. Además, la Red continuará propiciando el debate sobre la inequidad de la estructura tributaria, el mantenimiento de los beneficios tributarios y cómo este estado de cosas afecta especialmente a las mujeres.

Bibliografía:

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• CEPAL (2014) Balance preliminar de las economía de América Latina y El Caribe. Ver en: http://www10.iadb.org/intal/intalcdi/PE/2015/15127.pdf

• DANE (2012) Cuentas económicas, cuenta satélite de economía del cuidado. Ver en: http://www.dane.gov.co/index.php/esp/cuentas-economicas/cuentas-satelite/77-cuentas-nacionales/cuentas-anuales/2805-economia-del-cuidado

• DANE (2013) Encuesta nacional de uso del tiempo, boletín de prensa. Ver en: http:// www.dane.gov.co/files/investigaciones/boletines/ENUT/Bol_ENUT_2012_2013.pdf

• DANE (2014) Mercado laboral por sexo, boletín técnico diciembre 2014. Ver en: http:// www.dane.gov.co/files/investigaciones/boletines/ech/ech_genero/re_sexo_oct_dic14.pdf

• DANE (2015) Mercado laboral por sexo, archivos junio agosto 2015. Ver en: http://www. dane.gov.co/index.php/mercado-laboral/segun-sexo

• Departamento para la Prosperidad Social (2014) Informe al Congreso de la República 2013-2014. Sector de la inclusión social y la reconciliación. Ver en: http://apps.dps.gov. co/documentos/10241_Informe_Congreso_Sector_2014.pdf

• DIAN (2015) Estadisticas, recaudo de los tributos administrados por la DIAN. Ver en: http://www.dian.gov.co/contenidos/cifras/estadisticas.html

• Giraldo, Ceasar (2007) Políticas fiscales y género, estudio de caso Colombia. Ver en: http://www.boell-latinoamerica.org/downloads/politicas_fiscales_y_genero.pdf

• Kabeer, Naila (2006) Lugar preponderante del género en la erradicación de la pobreza y las metas del desarrollo del milenio. Ver en: https://idl-bnc.idrc.ca/dspace/bitstream/10625/26748/26/IDL-26748.pdf

• Ministerio de Hacienda y crédito Público (juni2015). Marco fiscal de mediano plazo 2015

• Ministerio de Hacienda y Crédito Público (2015) Proyecto de ley de presupuesto general de la nación 2016: “responsabilidad fiscal y social en un nuevo entorno económico”

• ONU Mujeres (2012) La economía feminista de desde América Latina. Una hoja de ruta sobre los debates actuales en la región. Ver en: http://www.unwomen.org/~/media/Headquarters/Media/Publications/es/Economiafeministadesdeamericalatina.pdf

• Oxfam (2014) Ajustar la lente. Fiscalidad desde un enfoque de género: metodología de análisis. Ver en: http://www10.iadb.org/intal/intalcdi/PE/2014/14800.pdf

• Rodriguez, Corina (2007) Políticas fiscales y género, estudio de caso Argentina. Ver en: http://www.boell-latinoamerica.org/downloads/politicas_fiscales_y_genero.pdf

• Secretaría de la Mujer de Bogotá (2015) Artículos Aprobados Plan Nacional de Desarrollo 2014 – 2018 para Mujeres Rurales en Colombia. Ver en: http://www.sdmujer.gov.co/ inicio/669-articulos-aprobados-plan-nacional-de-desarrollo-2014-2018-para-mujeres-rurales-en-colombia

__________________________________________________________

1. Constitución Política de Colombia. Artículo 95. La calidad de colombiano enaltece a todos los miembros de la comunidad nacional. Todos están en el deber de engrandecerla y dignificarla. El ejercicio de los derechos y libertades reconocidos en esta Constitución implica responsabilidades. Toda persona está obligada a cumplir la Constitución y las leyes. Son deberes de la persona y del ciudadano: (…) 9.  Contribuir al financiamiento de los gastos e inversiones del Estado dentro de conceptos de justicia y equidad.

2. Revista Dinero (2013) La penosa brecha laboral entre hombres y mujeres. Ver en: http://www.dinero.com/economia/articulo/la-penosa-brecha-laboral-entre-hombres-mujeres/173375

3. Ver Durán (2007) El valor del tiempo ¿cuántas horas le faltan al día? Pág 134

4. El Espectador (2015) Cuentas fiscales de Colombia, ¿en riesgo? Ver en: http://www.elespectador.com/noticias/economia/cuentas-fiscales-de-colombia-riesgo-articulo-590071

5. Cifra extraída de lMFMP 2015

6. Dinero (2015) Recaudo de impuestos de Colombia superó 20% del PIB. Ver en: http://www.dinero.com/economia/articulo/impuestos-colombia/206687

7. El Espectador (2015) Cuentas fiscales de Colombia, ¿en riesgo? Ver en: http://www.elespectador.com/noticias/economia/cuentas-fiscales-de-colombia-riesgo-articulo-590071

8. Departamento para la Prosperidad Social (2015) “Transferencias condicionadas han sido definitivas para superar la pobreza en  Colombia”: directora de Prosperidad Social. Ver en: http://www.dps.gov.co/inf/not/Paginas/Transferencias-condicionadas-han-sido-definitivas-para-superar-la-pobreza-en–Colombia.aspx

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