Aprovechar el sector minero energético para impulsar la transformación productiva

La enorme dependencia del país de la extracción de minerales y petróleo, fruto del descuido del aparato productivo agrícola e industrial, es más un defecto que una virtud. Sin embargo, Colombia no puede renunciar al sector minero energético de manera precipitada. Eso sería un error que puede retrasar la transformación productiva.

Colombia necesita continuar explorando y extrayendo minerales y petróleo por dos motivos: por un lado, la necesidad de insumos, pues la transformación productiva requiere impulsar industrias que utilizan importantes cantidades de petróleo y minerales (tal es el caso de la industria petroquímica, de la cual se hablará en el siguiente capítulo). La infraestructura y los equipos para la energía renovable no convencional también demandan grandes cantidades de minerales.

Por otro lado, el sector minero energético es fuente de grandes ingresos sin los cuales tardaría más la transformación productiva. A continuación se detalla el aporte en recursos que hace el sector a la Nación.

El sector es importante fuente de divisas y de ingresos fiscales

El sector minero energético es fundamental para que lleguen dólares a la economía colombiana. En los últimos doce años ha representado en promedio el 45% de las exportaciones y el 26% de la inversión extranjera directa.

En los últimos seis años la explotación de minas y canteras ha sido alrededor del 5% del PIB. En la década de 2011 a 2020 el sector aportó en promedio el 19% del impuesto de renta de personas jurídicas que recaudó el país. Ecopetrol por sí sola ha entregado al país en los últimos 5 años 126 billones de pesos entre impuestos dividendos y regalías.

Lo anterior demuestra la importancia económica del sector minero energético para Colombia. No se puede renunciar a él de un día para otro. Al contrario, se deben usar esos recursos para la transformación productiva. Para dejar de depender del petróleo y los minerales en el largo plazo, se necesita aprovechar esos recursos en el corto plazo. Sin embargo, una parte de esos ingresos se está dispersando en proyectos locales pequeños que, aunque promuevan las inversiones regionales, le quitan efectividad e impacto a los mismos.

Aunque todos estos recursos sean significativos, el sector no está aportando a la Nación todo lo que debería aportar.

Parte de los recursos se dispersa

El mecanismo “obras por impuestos”, incluido en la reforma tributaria de 2016, permite a las empresas invertir hasta el 50% del impuesto de renta en proyectos de interés social en las zonas más afectadas por el conflicto. En el sector minero energético esta modalidad ha sido utilizada por 16 empresas privadas y por Ecopetrol. Descontando a esta última, aquellas han realizado 34 proyectos por valores que sumados superan los 232 mil millones de pesos.

Aunque este mecanismo se muestre como una forma de agilizar las inversiones y beneficiar las poblaciones evitando engorrosos trámites, lo cierto es que el Estado termina cediendo la planeación y la priorización de los proyectos a los privados. Lo que debería ser una inversión pública sustentada en criterios del interés general, se reemplaza por iniciativas individuales de las empresas que están mediadas por sus intereses particulares.

Las empresas del sector no pagan la tarifa de impuestos que deberían pagar

Con el argumento de atraer mayor inversión y crear empleo, en Colombia se han otorgado una serie de beneficios tributarios sectoriales. De ahí que la tarifa del impuesto de renta que efectivamente pagan las empresas sea inferior a la tarifa establecida por la ley.

Del 2015 al 2020 el gobierno ha dejado de recaudar en promedio 2,1 billones de pesos anuales por los beneficios a este sector. En los últimos 15 años la tarifa que realmente pagan las empresas siempre ha estado por debajo de la tarifa del impuesto de renta establecido por ley -este fenómeno se repite para los diferentes minerales, el gas y el petróleo.

En algunos años la diferencia entre las dos tarifas ha sido mayor a diez puntos porcentuales, de manera que en esos casos los beneficios alcanzan una tercera parte de la tasa establecida (teniendo en cuenta que desde 2008 la máxima tarifa nominal que ha habido es de 33%).

Las exenciones tributarias no se justifican en el sector minero energético

Esta política de incentivos, que puede tener sentido en otros sectores, no tiene ninguna justificación en el minero energético, pues las inversiones en este campo son determinadas principalmente por los precios internacionales de las materias primas. Además, a diferencia de otros productos, las empresas no pueden elegir cualquier país para explotar un mineral, sino que están limitadas por la existencia de los yacimientos. Lo cual refuta el argumento de que la ausencia de beneficios tributarios implica que las empresas se vayan a otros países.

A pesar de la comprobada ineficiencia de los beneficios tributarios en este sector, los gobiernos colombianos continúan otorgándolos. De manera que el país queda sin el recurso, con daños ambientales, sin desarrollo social y sin el dinero que compense adecuadamente las pérdidas.

Las tasas de regalías se pueden ajustar

Otro tema para tener en cuenta sobre los aportes de las empresas minero energéticas al Estado colombiano es el de las regalías, que no son propiamente un impuesto, sino la contraprestación que dan los privados por el derecho de explotar los recursos no renovables. El gran desequilibrio que se encuentra en este campo es la injustificada diferencia de porcentaje con que se liquidan las regalías: mientras que la sal tiene una tasa del 12%, la del carbón es de 5% o 10% según la cantidad de toneladas y la del oro 4%.

El economista Mauricio Cabrera considera completamente equivocado que la tarifa del oro esté por debajo de la de la sal; como salida propone un sistema creciente de regalías que dependa del volumen de la producción y del precio de los minerales6. Si se le aplica al oro la tarifa de la sal, durante los últimos diez años se hubieran obtenido casi 3,4 billones de pesos extras por las regalías del oro, 338 millones anuales en promedio. Por su parte, Guillermo Perry recomendó que el régimen de regalías se base en la utilidad operacional.