Introducción

El Gobierno colombiano promovió este Tratado como la oportunidad “para que los empresarios colombianos de bienes y servicios, lograran un acceso preferencial al mercado asiático y, de esta manera, estrechar lazos comerciales, atraer inversión productiva e iniciar la conquista comercial del continente asiático”^[1].

El Tratado de Libre Comercio entre Colombia y Corea cuenta con 22 capítulos que trascienden la relación comercial. Temas relativos a inversiones, propiedad intelectual, transparencia, cooperación, desarrollo sostenible, entre muchos otros están cubiertos por el nuevo marco jurídico de la relación bilateral. Este marco regulatorio condiciona la acción plena de la soberanía económica, teniendo en cuenta las grandes asimetrías entre las dos naciones.

El Producto Interno Bruto (PIB) Corea del Sur ocupa el décimo puesto entre las economías del mundo y el cuarto entre las economías de Asia, muy lejos del puesto 45 de Colombia. Aunque su población es similar, su limitado territorio cuenta aproximadamente 516 habitantes por kilómetro cuadrado, 12 veces más que Colombia. Es famoso por haber logrado un crecimiento económico espectacular que sacó de la pobreza a la mayor parte de la población en poco más de medio siglo.

El crecimiento de la economía coreana enfrenta su peor momento en las últimas décadas por cuenta de la ralentización de la economía china, las consecuencias del Covid-19 y la incertidumbre geopolítica que impera en el contexto internacional. Por el contrario, la economía colombiana ha vivido un continuo proceso de desindustrialización por la avalancha de importaciones de las últimas tres décadas debido a la globalización comercial y financiera.

Por la experiencia internacional, la debilidad del Estado colombiano preocupa en caso de conflictos bilaterales. El mecanismo para dirimir las controversias entre inversionistas y uno de los Estados parte está regulado en el Capítulo 8. Establece que se debe excluir la diplomacia y pasar exclusivamente a tribunales internacionales, dando libertad de escoger al demandante el tribunal que prefiera dentro del ISDS, el sistema de solución de disputas de Inversor-Estado. Dichos mecanismos suelen afectar más a los Estados latinoamericanos, que tienen que asumir altas sumas que pagar a los inversionistas extranjeros, mientras que las empresas colombianas tienen un difícil acceso a los mismos por el costo que demanda el proceso.

Debido a su reciente aprobación, la ventana de tiempo para evaluar las implicaciones del Tratado es demasiado corta (2016-2021), especialmente por la volatilidad del contexto internacional. A continuación, se resumen los hechos económicos que permiten evaluar la vigencia de las alertas hechas en el proceso de negociación y aprobación del Tratado: concentra las exportaciones en productos tradicionales de bajo valor agregado, refuerza la dependencia de importaciones industriales, no garantiza transferencia tecnológica, entre otras^[3].

Las exportaciones se han concentrado en productos tradicionales de bajo valor agregado^[4]

Entre 1991-2000 el 52% de las exportaciones eran de café, el 21% de ferroníquel y el restante 27% de desperdicios y desechos de cobre, oro, productos alimenticios, entre otros. Contrario a la década anterior, entre 2001 y 2010 el ferroníquel concentró el 43% de las ventas de Colombia a Corea del Sur, de manera que el café pasó al segundo lugar con una participación del 21%, seguido por los productos de la fundición de metales no ferrosos (14%) y el carbón (10%). En este periodo el país exportó flores, banano y algunos productos de la pesca y la acuicultura. Las ventas mineras se concentraron en insumos para la fabricación de abonos y productos químicos, especialmente entre 2002 y 2008.

Las exportaciones de carbón y petróleo entre 2012 y 2021 tomaron un papel protagónico al agrupar el 53% de las ventas del país a Corea del Sur (40% y 13% respectivamente). Se suman las ventas de productos tradicionales como café y sus derivados (21%), los productos de la fundición de metales no ferrosos (12%) y los de la industria básica del hierro y el acero (9%). Es evidente que el 90% de la canasta exportadora de Colombia sigue concentrada en productos tradicionales.

El precio promedio por tonelada de las exportaciones de Colombia es de $120 dólares por tonelada, lo cual muestra que las exportaciones son de muy bajo valor agregado con respecto a las importaciones que supera los $2.800 dólares por tonelada.

Se ha reforzado y ampliado la dependencia de importaciones industriales

Entre 1991-2000 el 40% de las compras se concentraban en la industria automotriz, un 8% en la industria textil y, con una participación menor al 6%, aparatos eléctricos y electrónicos de consumo, productos de caucho, maquinaria y equipo de uso general, fabricación de sustancias químicas básicas, abonos y otros muchos productos explicaban otro 40% de las importaciones.

Entre 2001-2010 siguió el abultado crecimiento de las importaciones desde Corea, se dio por el boom de los productos electrónicos de comunicaciones como computadores y celulares y una mayor necesidad de insumos como plásticos y químicos básicos. En este periodo el 37% de las compras colombianas a Corea del Sur fueron de la industria automotriz, un 18% de equipos informáticos, electrónicos y ópticos, un 17% de sustancias y productos químicos. El restante 38% de las importaciones agrupan grupos de productos en los cuales el país se volvió dependiente, como lo evidencia su mayor participación en los últimos años.

Los productos tradicionales de automotores y autopartes, las industrias básicas del hierro y acero y la fabricación de otros productos químicos redujeron su participación en los últimos años. Esto responde a un mayor volumen de importaciones de otros productos como farmacéuticos, fibras sintéticas y artificiales, pilas, baterías y acumuladores eléctricos o instrumentos, aparatos y materiales médicos y odontológicos. En consecuencia, la diversificación de las importaciones continúa su tendencia histórica.

El balance es negativo

El balance en términos comerciales no es positivo para Colombia. En la década de los 90 Colombia tenía un déficit comercial con Corea del Sur de $137.5 millones de dólares en promedio por año. Entre 2001-2010 el desbalance se amplió hasta los $440 millones de dólares anuales y en la última década llegó a $499 millones.

Desde 2016 el déficit se redujo a $228 millones de dólares anuales. La reducción del déficit comercial desde la entrada en vigencia del acuerdo es producto de nuevas y crecientes exportaciones de carbón, petróleo, banano y flores y de la reducción de las importaciones por la recomposición de las cadenas globales de abastecimiento, producción y comercialización tras la contracción del comercio internacional desde 2014.

El empleo en Colombia enfrenta su peor crisis

Las asimetrías anteriormente mencionadas vulneran el derecho internacional al trabajo. En 2014, año de aprobación del Tratado, la empresa Compañía Colombiana Automotriz cerró por el riesgo de competitividad que este suponía. El TLC con Corea del Sur no tiene impacto positivo en el mercado laboral del país. Las exportaciones hacia Corea son esencialmente derivados de la explotación de minas y canteras, café y desperdicios de chatarra metalmecánica. Estas actividades no representan una alta demanda de mano de obra y la ocupación en estos sectores no es superior al 2%, por lo cual no ha contribuido en el mercado laboral colombiano.

Por su parte, las importaciones se componen en su mayoría por productos de la industria automotriz y tecnológica. Esto ha sido relevante en la disminución estructural de la ocupación en la industria desde el 2013, tal como lo presenta el “Pacto por el crecimiento y para la generación de empleo del sector de industrias del movimiento”^[5].

La ausencia de política industrial refuerza las desventajas

El país no se preparó para este tratado y, actualmente, no hay una política industrial que permita desarrollar competitividad frente al mismo. Antes de la entrada en vigencia del TLC con Corea del Sur no existía una política clara. Solo hasta 2016 se realizó el CONPES 3866 con la “Política nacional de desarrollo productivo”. Sin embargo, esta política pública es débil y poco eficiente y por tanto no ha tenido consecuencias en el mejoramiento de la producción y generación de empleo. Tardíamente, este año se acaba de firmar el Pacto por la industrialización automotriz y el CONPES 4085 con la “Política de internacionalización para el desarrollo productivo regional” los cuales a pesar de sus buenas intenciones no son garantía de ejecución e impacto en la industria como lo demuestra la historia reciente.

Por el contrario, Corea del Sur es ejemplo de una política industrial seria. El gasto fiscal del gobierno ha sido expansivo y ha impactado la generación de empleo. Recientemente se completaron los programas para el desarrollo de nuevos sectores como el procesamiento de datos, la inteligencia artificial, la fabricación de microprocesadores y de los “automóviles del futuro”; las nuevas apuestas para liderar la economía mundial.^[6]

Transferencia de tecnología o dependencia

En los sectores industriales de alto contenido tecnológico, la fabricación de aparatos y equipo eléctrico en Colombia presentó tasas de crecimiento negativas en ventas, producción y empleo^[7]. En el año 2019, el empleo cayó 1.9% y la producción apenas creció 0.7%. Más grave es la situación del sector automotriz en el cual la producción se contrajo un 2.7% anual entre 2015 y 2019, pero se perdió un 4.5% de empleo por año. La fabricación de equipos de comunicación, procesamiento de datos o maquinaria pesada, semiligera o de electrodomésticos son actividades marginales en la malla industrial colombiana.

El país es consumidor neto de maquinaria y equipo, insumos para las industrias tradicionales y bienes de consumo externos. En los últimos años es notorio el proceso de sustitución de la producción, incluso en sectores tradicionales como la industria petroquímica, metalúrgica, farmacéutica, de calzado o agroalimentaria.

La inversión ha brillado por su ausencia

Contrario a lo esperado, la inversión no ha sido un motor de reducción de las asimetrías en materia tecnológica, industrial, ambiental o de bienestar para la sociedad colombiana. Desde el 2016 la inversión extranjera directa (IED) proveniente de Corea del Sur se redujo drásticamente. Entre 2012 y 2015 la IED llegó a los 43 millones de dólares. En 2016 cayó a 12.8 millones de dólares y se mantuvo así por otros dos años, hasta 2018. Con la pandemia la cifra volvió a caer, se situó en 4.1 millones en 2020 y en 1.2 en 2021.

Conclusiones

La reciente aplicación del TLC con Corea, en un contexto de alta volatilidad internacional, dificulta una evaluación precisa de sus consecuencias. Por ahora es posible ver que algunas de sus amenazas se materializaron y varios riesgos siguen vigentes.

Los resultados en materia comercial muestran que las exportaciones continúan concentradas en productos tradicionales de bajo valor agregado. Así mismo, las crecientes importaciones colombianas refuerzan la dependencia a las mercancías extranjeras que sustituyen la producción y el empleo nacional.

La contracción del empleo colombiano en los sectores que compiten con los productos coreanos y en los sectores exportadores, aunada a la alta volatilidad de los precios de insumos industriales y maquinaria y equipo para el abastecimiento del mercado interno, frenan el desarrollo de la economía colombiana.

La esperada reducción de insumos necesarios para actividades de servicios administrativos, de comunicación, salud o transporte de la economía colombiana, los cuales aportan de forma importante el empleo, no se ve reflejada en el comportamiento de las exportaciones de servicios o en el desarrollo de cadenas de valor internas.

Contrario a lo presupuestado por los negociadores, la inversión ha caído en niveles históricos y no ha impactado sectores estratégicos o procesos de transferencia tecnológica.

Los efectos de la pandemia en las cadenas globales de suministro dejan claro que la política de privilegiar aliados comerciales por fuera de los canales regionales pone en aprietos la estabilidad de la economía ante eventos inesperados. En el caso de Colombia se descuidaron por completo las relaciones con Latinoamérica y el Caribe. El fenómeno inflacionario internacional actual da cuenta de las graves consecuencias en los países subdesarrollados.

Comparar los resultados en materia exportadora con el crecimiento de la producción y las ventas de la industria colombiana, revela que el Tratado no ha incidido en la tendencia de desindustrialización que Colombia viene observando durante las décadas de liberalización comercial, principalmente porque ignora el principio básico que debe orientar las relaciones internacionales de reciprocidad y equidad.

Con la existencia de este tipo de tratados se intensifica un fenómeno que ha vivido Colombia desde la apertura económica. Se trata de aumentar el recaudo tributario a la actividad económica interna, para así poder compensar lo que deja de percibir con la actividad externa. Una política deliberada que no ha sido exitosa y que ha generado un hueco fiscal que no compensa los supuestos beneficios al consumidor local, que es a quien en principio buscan beneficiar. Así lo evidencia la profundidad del déficit fiscal tras la pandemia.

En resumen, las preocupaciones expuestas previo a la entrada en vigencia del TLC con Corea del Sur se mantienen vigentes. El acuerdo aún no muestra efectos positivos ni altera las tendencias negativas de los indicadores económicos colombianos. Las crecientes exportaciones de productos tradicionales no logran revertir el continuo deterioro que han sufrido las actividades económicas esenciales para el abastecimiento del mercado interno que se desarrollaron en las décadas previas a la apertura económica. Así mismo, el impulso industrial colombiano está condicionado por barreras estructurales que la “globalización neoliberal” ha cultivado.

^[1] Legis. Tomado de: https://blog.legis.com.co/comercio-exterior/el-tlc-de-colombia-con-corea-del-sur#:~:text=El%20TLC%20entre%20Colombia%20y,camino%20a%20futuras%20negociaciones%20con

^[2] Banco Santander, S.A. COREA DEL SUR: POLÍTICA Y ECONOMÍA. Contexto económico. Tomado de: https://santandertrade.com/es/portal/analizar-mercados/corea-del-sur/politica-y-economia#:~:text=Corea%20del%20Sur%20ha%20experimentado,FMI%2C%20octubre%20de%202021).

^[3] Comunicado conjunto expidieron las Centrales Obreras CUT, CGT, CTC y CPC para rechazar el Tratado de Libre Comercio que el gobierno colombiano se apresta a poner en marcha con Corea del Sur. Tomado de: http://colombiareport.ss.uci.edu/webdocs/TLCconCorea.pdf

^[4] En materia de la balanza comercial, para este documento se emplearon los microdatos de las estadísticas oficiales de comercio internacional de Colombia dispuestas por el sistema Estadístico Nacional en web del Departamento Administrativo Nacional de Estadística – DANE.

^[5] Pacto por el crecimiento y para la generación de empleo del sector de industrias del movimiento. Estrategia sectorial para la generación de nuevas fuentes de crecimiento. Agosto de 2019. Gobierno de Colombia. (Página 11).

^[6] Banco Santander, S.A. COREA DEL SUR: POLÍTICA Y ECONOMÍA. Contexto económico. Tomado de: https://santandertrade.com/es/portal/analizar-mercados/corea-del-sur/politica-y-economia#:~:text=Corea%20del%20Sur%20ha%20experimentado,FMI%2C%20octubre%20de%202021).

^[7] Según los resultados de la Encuesta Mensual Manufacturera con Enfoque Territorial del Departamento Administrativo Nacional de Estadística – DANE. Fuente: https://www.dane.gov.co/index.php/estadisticas-por-tema/industria/encuesta-mensual-manufacturera-con-enfoque-territorial-emmet