- Introducción: lo contenido en los TLC
Los Tratados de Libre Comercio (TLC) firmados por Colombia, incluyen temas ambientales. En el de Estados Unidos con un capítulo específico y en los demás dentro del capítulo de “desarrollo sostenible” que abarca otros temas, se pretende asegurar que “las políticas comerciales y ambientales se apoyen mutuamente” (TLC Colombia-EEUU), es decir, que no se use la legislación ambiental para afectar el comercio. Los niveles de protección ambiental están definidos por la legislación interna y se hace una variada y disímil referencia a los acuerdos ambientales internacionales y se formula que no se debe deteriorar la legislación ambiental para promover el comercio. Sin embargo, toda esta reglamentación y los comités creados para seguir la aplicación de la misma carece de fuerza vinculante, su violación no implica sanciones y en la práctica ha sido inoperante como forma de proteger el medio ambiente y solo sirve si alguna multinacional considera que la legislación ambiental afecta sus negocios.
Los capítulos no buscan la protección del medio ambiente y se limitan a exigir al gobierno colombiano que cumpla con su propia legislación ambiental, bastante laxa, reformada regresivamente en los últimos años y emitida por un Estado incapaz de aplicarla, comprometido en comercializar privatizar los recursos ambientales los cuales ahora se denominan “servicios ambientales”, con el objetivo de volver la extracción y explotación de recursos naturales un “imán” atractivo para los inversionistas foráneos. Lo negociado en los capítulos “ambientales” del TLC entre Colombia y Estados Unidos, la Unión Europea y Corea del Sur, no garantizan de forma alguna la protección de la biodiversidad y los recursos naturales.
Por ejemplo, en el TLC con Estados Unidos, se le imprime un carácter comercial al medio ambiente, permitiendo que los recursos naturales sean vistos como una mercancía, tal como lo define el capítulo 10 del texto, donde se otorgan derechos a la inversión para su “explotación, extracción, refinamiento, transporte, distribución o venta”. Esto les permite a las transnacionales actuar aún por encima de la legislación ambiental del país, la cual podrían denunciar –eventualmente– como una innecesaria barrera no arancelaria. De hecho, Colombia enfrenta 3 demandas de trasnacionales mineras ante tribunales internacionales por supuestos “incumplimientos” a los TLC. (Recalca, 2007)
El TLC tampoco establece normas ambientales avanzadas de acuerdo con estándares internacionales. Sólo reconoce los acuerdos ambientales multilaterales “de los cuales todos son parte”, lo cual indica que deja por fuera los principales acuerdos internacionales referidos al medio ambiente, que Estados Unidos no ha suscrito, como el Protocolo de Kioto, el Convenio sobre Diversidad Biológica (CDB), el Convenio de Basilea y el Protocolo de Cartagena sobre Bioseguridad.
Desde la aplicación de la política de apertura económica, el país presencia un paulatino desmonte de la legislación ambiental. Se introdujeron reformas que estimularon la inversión y la exportación de los recursos naturales, lo que condujo a que los gobiernos recientes entregaran con prisa a capitales privados el manejo de la exploración, extracción y exportación de los recursos naturales.
En este documento se analiza las consecuencias ambientales de los TLC a partir de los flujos de inversión extranjera en el sector minero energético y los conflictos ambientales generados en el país en los últimos años. En segundo lugar, se examinan las consecuencias ambientales de los TLC en La Guajira, departamento altamente afectado por la explotación de carbón a cielo abierto. Finalmente, se hace un recuento de las demandas por “incumplimiento” de los TLC de trasnacionales mineras ante tribunales internacionales.
- Inversión extranjera y conflictos ambientales
La especialización productiva de Colombia en el sector minero-energético por más de 25 años ha tenido negativas consecuencias en la estructura económica y ambiental del país. La persistente pérdida de participación de la industria y la agricultura en el PIB, el estancamiento del crecimiento económico y la productividad, la creciente concentración del ingreso, el desempleo e informalidad inocultables, tienen como causa estructural un modelo que pone el capital extranjero como la variable principal del crecimiento económico, donde el sector minero-energético funciona como su “imán” de atracción de inversión foránea.
En efecto, desde 2008 hasta 2014 los flujos de inversión extranjera aumentaron de manera exponencial, al pasar de cerca de US$8.500 millones a niveles cercanos a los US$17.000 millones anuales. Como se observa en el gráfico 1, la inversión en petróleo y minería (línea verde) llegó a niveles del 79% sobre el total en 2010, cuando los precios del petróleo y los demás commodities llegan a niveles históricos. Durante los primeros años de vigencia de los TLC (2011, 2012, 2013 y 2014), la participación de esta inversión se mantuvo en rangos superiores al 50% de la IED total.
En términos de composición sectorial, las cifras muestran como el sector extractivo se consolidó como el de mayor dinamismo en el conjunto de la economía. De US$ 82.300 millones que ingresaron al país por IED entre 2011 y el 2016, el 45% llegó al sector extractivo (dos terceras partes para petróleo y una tercera parte para minería).
La financiación del sector minero-energético con flujos de IED implica, además, que las ganancias de las trasnacionales sean enviadas a sus casas matrices sin generar encadenamientos hacia delante o hacia atrás, una economía de enclave. Por cada dólar que invierten desde el extranjero en el sector minero colombiano, las compañías trasnacionales luego reciben en sus países originarios, vía exportaciones, 30 dólares, y 23 dólares en el caso de hidrocarburos. (CEPAL, 2015)
Las consecuencias en la estructura económica de la IED están relacionadas con la Enfermedad Holandesa, la elevada volatilidad del tipo de cambio, el cambio en la estructura económica del país, donde la minería aumentó la participación hasta que la locomotora se estancó, mientras la industria y la agricultura se mantienen en un periodo de estancamiento y reducción acelerada de su participación en el ingreso nacional.
Por su parte, los efectos ambientales están relacionados con una disputa de los factores productivos (como la tierra y el agua), entre la gran minería y las actividades agropecuarias.
La tierra es el factor que más se disputa en el sector minero-energético con los demás sectores económicos. Si se analiza los títulos mineros otorgados y la cobertura total que abarca en el territorio nacional, se encuentra que hay 9.072 títulos mineros vigentes en el país, con una cobertura de 5,3 millones de hectáreas tituladas. A diciembre de 2013, había 8.785 solicitudes radicadas en el Catastro Minero que se encuentran en proceso de estudio, por un total de 13,7 millones de hectáreas (Rudas, 2014).
Al analizar la magnitud de los títulos, se encuentra que el 90% de los títulos son de extensiones mayores a 1.500 hectáreas, lo que implica que sean títulos otorgados a grandes proyectos mineros (mega minería) que desarrollan trasnacionales. Los títulos mineros se encuentran altamente concentrados. El 10% de los titulares que poseen las mayores áreas tituladas del país, concentran el 84 por ciento del total del área titulada. Al contrario, el 80% de los titulares más pequeños tienen bajo su control menos del 8% de la misma.
Al contrastar el área titulada o solicitada para la mega minería de oro y el carbón y la superficie de suelo con uso agropecuario en algunos departamentos, se encuentra que en numerosos casos el área para extracción de minerales en grandes proyectos es mayor que para el cultivo de productos agropecuarios. De los 31 departamentos continentales de Colombia, apenas 10 de ellos tienen menos de 10% de su territorio titulado o solicitado para explotación de oro y carbón, mientras cinco departamentos tienen más de 10% de su área para uso agropecuario. (Ver cuadro 1).
Otro factor productivo fundamental para la producción agrícola como para la extracción de minerales es el agua. Para la extracción de un gramo de oro se requieren entre 450 y 1.060 litros de agua, mientras que para producir esa misma cantidad de arroz se necesita tan solo 1,6 litros, papa (0,3 litros), leche (1 litro), café tostado (18,9 litros). Sin embargo, en cada proyecto de mega minería cambian las cantidades de agua requerida, como es el caso de La Colosa, donde anualmente se demandarían 31,5 millones de metros cúbicos de agua para procesar una tonelada de oro. (Ver cuadro 2).
Para el caso del carbón, El Cerrejón (2011) publicó que su proyecto de expansión significaría la necesidad de uso del agua para la aspersión y cargue de carbón por unos 17.000 m3 de agua al día. Según Cabrera y Fierro (2013), esta cantidad sería equivalente al consumo de 2 millones de personas, 9 veces la población de La Guajira.
Conflictos Ambientales en Colombia
Según la organización Environmental Justice Atlas (2016), Colombia es el segundo país con mayor cantidad de conflictos ambientales en el mundo, con 122 casos, después de India, que tiene 232 conflictos a 2016.
Los tres principales conflictos ambientales en Colombia están relacionados con las industrias extractivas de minerales (oro y carbón), petróleo y las disputas por el agua. En los mapas 1 y 2 se muestra la ubicación geográfica de cada uno de ellos.
El investigador ambiental Perez-Rincon (2014) realizó un inventario sobre los conflictos ambientales, los cuales se definen como los que se originan por las luchas asociadas a la apropiación de los recursos naturales y los servicios ambientales por diferentes actores. En términos del área afectada o potencialmente impactada por los proyectos o actividades generadoras de conflictos ambientales, el estudio arroja que existe un total de 4,3 millones de hectáreas. Las actividades y proyectos que más área impactan son los relacionados con la extracción de energía fósil (carbón y petróleo), contribuyendo en conjunto con cerca del 63% del área afectada.
El principal recurso afectado es el agua con un 30% de los casos; seguido por el suelo con 24%; el paisaje y la biodiversidad tienen igualmente una participación del 24% y 22% respectivamente. El principal ecosistema afectado son los ríos (36%), después los bosques con un 24%; los páramos y el mar con un 7% respectivamente.
Otros Efectos ambientales
La gran minería trasnacional produce externalidades o costos ocultos que van más allá de los costos marginales (trabajo, capital y tierra) asociados directamente a la explotación de una unidad de mineral adicional. Los efectos ambientales no contabilizados que genera la minería hacen parte de dichos costos.
La explotación de minerales está relacionada con “la perdida permanente de ecosistemas que juegan un papel fundamental en los procesos ecológicos, tales como el ciclo de nutrientes y la producción de materia orgánica para las redes alimentarias”[1]. Como explica Aurelio Suarez, las corrientes naturales también padecen graves modificaciones al ser removida la vegetación y la alteración de la topografía, que menoscaba la capa superficial del suelo y compacta la tierra por el uso de maquinaria, lo cual modifica la escorrentía y genera mayor riesgo de inundaciones.
En cuanto a la calidad del agua, con la actividad de la mega minería se contaminan las corrientes con la presencia de sustancias toxicas que modifican el pH, se alteran los sólidos suspendidos presentes y se incrementa la conductividad eléctrica, todo lo cual daña la biota acuática.
La acidificación del agua “implica muy fuertes impactos sobre los ecosistemas” y un peligro por la dispersión de especies químicas toxicas que incluyen sulfatos y metales pesados y metaloides como el plomo, el cromo y el arsénico, entre otros. Elementos como cobalto, cobre, cromo, manganeso, níquel y plomo pueden volverse móviles con la explotación del carbón y otros minerales, los cuales contaminan la atmosfera, el suelo y las aguas superficiales y subterráneas
Cabrera y Fierro (2013), también encontraron que la minería tenia efectos dañinos en términos ambientales dado que los proyectos de minería de oro de gran escala a cielo abierto, por ejemplo, generarían anualmente de 25 a 70 veces más residuos que las grandes ciudades latinoamericanas, en tanto que en el caso del carbón sería de 10 a 12 veces.
El efecto ambiental de la locomotora minero-energética en el medio ambiente se da por la contaminación y modificaciones de ecosistemas que garantizan el abastecimiento y acceso a los elementos más importantes para la producción agrícola: el suelo y el agua. El deterioro de la calidad de ambos elementos implica menor capacidad productiva en el sector agropecuario y un deterioro de las condiciones sociales de los productores y trabajadores agrícolas.
Hasta aquí, se puede concluir que el modelo económico impulsado y motivado por los Tratados de Libre Comercio, que tuvo al sector minero energético como “imán” de atracción de inversión extranjera generó serias consecuencias ambientales, poniendo a Colombia como el segundo país con mayor cantidad de conflictos, relacionados a la extracción de minerales por parte de grandes trasnacionales.
3. La Guajira: ejemplo de saqueo y contaminación del medio ambiente[2].
La Guajira es un caso ejemplar de cómo los Tratados de Libre Comercio han promovido, por medio de la extracción de carbón a cielo abierto, la depredación del medio ambiente, con nefastas consecuencias en el agua y el territorio de las comunidades guajiras.
Para comenzar, es importante mencionar que en el departamento existen 73 títulos mineros otorgados, con un área de 172.000 hectáreas, de las cuales, Cerrejón tiene 69.677 has, en su gran mayoría en la cuenca del Ranchería. Para el año del 2010 en toda la cuenca existían oficialmente 15 títulos mineros otorgados con una extensión de 72.852,5 has. Aún más, hay 275 títulos mineros en solicitud con una extensión de 653.959,5 has.
Este proceso de expansión del área para extracción minera ha coincidido con desterritorialización de los pobladores locales campesinos, indígenas, y afrodescendientes. Esta territorialización minera enlazada a la desterritorialización comunitaria ha generado un cambio profundo en el uso tradicional del suelo, transformación de la cultura ancestral, cambios en las prácticas económicas y en términos ambientales deterioro y pérdida del suelo, del agua, de la biodiversidad, del paisaje y del aire.
En cuanto al agua, debe tenerse en cuenta que el departamento de La Guajira hace parte de la región que registra las láminas de escorrentía más bajas de Colombia, donde las épocas secas marcan la desaparición de numerosas fuentes de agua de carácter intermitente. Estas condiciones de déficit hídrico, generan problemas de disponibilidad, desabastecimiento y racionamiento del recurso lo que ocasiona una problemática social en cuanto a la afectación de la calidad de vida de las comunidades y sus actividades productivas.
Pero mientras el déficit hídrico en La Guajira lo sufren las comunidades, para El Cerrejón se ha convertido en un elemento estratégico, que no solo acaparan la tierra, sino también están acaparando los bienes naturales que subyacen en ella, incluida el agua y los derechos a su acceso y disponibilidad.
Esta situación tiende agravarse con el Proyecto P40 de Cerrejón, el cual tiene como objetivo elevar la producción de 32 a 40 millones de toneladas anuales a partir de 2015. Esto hace parte de su proceso expansivo proyectado como Nuevas Áreas Mineras (NAM), que proponen ampliar específicamente los Tajos de Oreganal, Tabaco y La Puente.
Durante dichos proyectos de ampliación se pretende la desviación de múltiples arroyos (como lo son el Arroyo Los Estados, El Bruno y El Salado), agravando los problemas estructurales de agua potable en La Guajira.
Al respecto, es válido mencionar que el arroyo Bruno aporta alrededor de 0,90 m3/seg promedio anual de agua al río Ranchería (más=16,38 m3/seg). Los cursos principales de una cuenca se nutren con los generosos afluentes, porque están íntimamente relacionados. Por tanto, los acuíferos, entre ellos la Falla de Oca, se verían afectadas, no sólo por la afluencia hídrica, sino por la contaminación de sus fuentes hídricas, poniendo en riesgo el abastecimiento de las comunidades que toman agua de los pozos.
4. Demandas de trasnacionales mineras al Estado Colombiano
Las amenazas de demandas contra el Estado colombiano ante Tribunales Internacionales por supuestos incumplimientos a los Tratados de Libre Comercio y de Inversión empezaron a hacerse efectivas. Eventuales cambios en las reglas del juego, pactadas en los acuerdos, dan pie para que las empresas que se sienten vulneradas en sus derechos entablen cuantiosas demandas contra los Estados. Por ejemplo, cuando una trasnacional considera que sus expectativas de ganancia se ven afectadas en Colombia, aplican el chantaje en tribunales internacionales para lograr sus pretensiones.
En el minero-energético están los mayores líos. La suiza Glencore, dueña del Grupo Prodeco, inició una reclamación ante el Ciadi por varios millones de dólares, alegando que Colombia incumplió el TLC con su país. La multinacional protesta porque la Contraloría General de la República obligó a Prodeco a ajustar las regalías, al considerar que la empresa había dejado de cancelar 60.000 millones de pesos a la Nación. La minera argumenta a su favor que en 2010 renegoció con el gobierno el contrato de concesión, pues en ese momento Ingeominas consideró que estaba pagando más regalías que otras compañías del sector.
Por su parte, la canadiense Tobie Mining y la estadounidense Cosigo Resources le reclaman a la Nación 16.500 millones de dólares porque no pudieron explotar una concesión aurífera en Taraira, en la frontera con Brasil. Las compañías argumentan incumplimiento de los TLC con Estados Unidos y Canadá.
Una situación similar enfrenta la canadiense Eco Oro (antes Greystar). La compañía lleva 23 años en el país, lapso durante el cual se le otorgaron 14 títulos mineros para el proyecto de Angostura, en Santurbán. Pero en 2014, el Ministerio de Ambiente delimitó el páramo, por la presión ciudadana y política, y en febrero de este año la Corte Constitucional restringió la actividad minera en la zona, lo que afectó el 50 por ciento del proyecto.
Lo propio sucede con Cerro Matoso, quien amenaza a demandar al Estados colombiano por supuesto incumplimiento del Acuerdo para la Promoción y Protección de Inversiones entre Colombia y el Reino Unido (APPRI), que, según la minera “garantiza la estabilidad en los negocios con compañías extranjeras y el cual no se estaría cumpliendo”. La base de la discrepancia jurídica de la compañía es que, en mayo de 2015, la Agencia Nacional Minera, expidió la resolución 293, que fijó una nueva metodología para la fijación del precio base de liquidación de las regalías del níquel y obligó a la multinacional a girar mayores recursos. A esta norma se suman las determinaciones de la Unidad de Planeación Minero-energética, que mediante las resoluciones 600 y del 29 de septiembre y 23 de diciembre de 2015 aplicaron la nueva fórmula y fijaron el precio base de las regalías para los dos últimos trimestres del año pasado.
A estas normas se sumó la solicitud de nulidad que entabló Cerro Matoso ante el Consejo de Estado por la expedición de la resolución 293, que fijó las regalías. Los argumentos de la multinacional fueron fallas en los precios promedios del metal, que no se incluyó el níquel en los precios de la bolsa de metales, que hubo vacíos legales y que no se puede modificar un contrato minero mediante la expedición de un acto administrativo general.
Rumores que se ratificaron a mediados de este año, cuando la compañía South 32 S.A. Investments, como representante inversionista de Cerro Matoso, presentó oficialmente, por medio de sus funcionarios desde Australia y ante el Ministerio de Comercio Exterior, la notificación de su intención de elevar una controversia jurídica con el Estado colombiano.
5. Conclusiones
Los Tratados de Libre Comercio firmados por Colombia incluyen capítulos referentes al medio ambiente, los cuales pretenden asegurar que “las políticas comerciales y ambientales se apoyen mutuamente” (TLC Colombia-EEUU), es decir, que la legislación ambiental no afecte el comercio. Los niveles de protección ambiental están circunscritos exclusivamente a los definidos por la legislación interna y en Colombia esta es cada vez más débil en aras de atraer inversión extranjera a cualquier costo.
La especialización productiva de Colombia en el sector minero-energético por más de 25 años ha tenido serias consecuencias en la estructura económica y ambiental del país. La persistente pérdida de participación de la industria y la agricultura en el PIB, el estancamiento del crecimiento económico y la productividad, la creciente concentración del ingreso, el desempleo e informalidad inocultables, tienen como causa estructural un modelo que pone el capital extranjero como la variable principal del crecimiento económico, donde el sector minero-energético funciona como su “imán” de atracción de inversión foránea.
Los efectos ambientales están relacionados con una disputa de los factores productivos (como la tierra y el agua), entre la gran minería y las actividades agropecuarias. Por ejemplo, al contrastar el área titulada o solicitada para la mega minería de oro y el carbón y la superficie de suelo con uso agropecuario en algunos departamentos, se encuentra que en numerosos casos el área para extracción de minerales en grandes proyectos es mayor que para el cultivo de productos agropecuarios.
El modelo económico impulsado y motivado por los Tratados de Libre Comercio, que tuvo al sector minero energético como “imán” de atracción de inversión extranjera generó serias consecuencias ambientales, poniendo a Colombia como el segundo país con mayor cantidad de conflictos, relacionados a la extracción de minerales por parte de grandes trasnacionales. Estas grandes corporaciones, en momentos de menores ingresos por la caída de los precios internacionales, han indicado una oleada de demandas contra el Estado colombiano por supuestos incumplimientos a los TLC y Acuerdos de Inversión.
6. Bibliografía
Recalca (2007). “El ‘contaminado’ capítulo ambiental del TLC”. Disponible en: http://www.recalca.org.co/el-contaminado-capitulo-ambiental-del-tlc-2/
Cabrera y Fierro (2013). Implicaciones ambientales y sociales del modelo extractivista en Colombia. Capítulo del libro “Minería en Colombia”. Tomo I.
Perez-Rincon (2014). Conflictos ambientales en Colombia: inventario, caracterización y análisis. Capítulo del libro “Minería en Colombia”. Tomo IV.
Rudas, Guillermo (2014). Revisitando el debate sobre renta minera y government take: el carbón a gran escala en Colombia. Capítulo del libro “Minería en Colombia” tomo III. Contraloría General de la Republica.
Suárez Montoya, A. (2013). La minería colonial del siglo XXI. No todo lo que brilla es oro. Ediciones Aurora. Trabajo presentado para el ingreso a la Académica Colombiana de Ciencias Económicas.
Environmental Justice Atlas (2016). Portal Web: https://ejatlas.org/country/colombia
[1] Citado por Suarez (2013): Unidad de Planeación Minero Energética Upme. “Producción más limpia en la minería de oro en Colombia. Mercurio, cianuro y otras sustancias. Ministerio de minas y Energía, 2007.
[2] El apartado se ha construido con base en el trabajo adelantado por el Comité Cívico por la Dignidad de La Guajira y las investigaciones del líder social Felipe Rodríguez.
