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Este documento forma parte de una serie de estudios acerca de los impactos de los TLC sobre los trabajadores y trabajadoras.
Marzo 2016
Esta publicación fue posible gracias al apoyo de los trabajadores de Holanda agremiados en la FNV a través de su area de cooperación internacional FNV Mondiaal , bajo los términos del contrato CO0120011 y en el marco del su estrategia de cooperación Sindical en Colombia. Las opiniones expresadas en este material no representa las opiniones de FNV Mondiaal ni de FNV o de las entidades vinculadas en el programa de cooperación sindical en Colombia.”
1. ¿Qué significa la adhesión de Colombia a la OCDE?
Desde el comienzo de su mandato, Juan Manuel Santos tiene la obsesión de lograr el ingreso de Colombia a la Organización para la Cooperación y el Desarrollo Económico (OCDE). A partir de mayo de 2013, el gobierno nacional ha presentado decenas de leyes y decretos que acogen integralmente las reformas y recomendaciones de ese organismo multilateral como fue el Plan Nacional de Desarrollo 2014-2018. En noviembre de 2014, ante el Consejo Directivo de la OCDE, el presidente señaló que se habían expedido más de veinte leyes y decretos relacionados directamente con sus recomendaciones, y celebró que Colombia fuera uno de los países que más rápido había avanzado en el proceso de acceso (Chaparro, 2015).
Con la adhesión de Colombia a la OCDE, Santos busca profundizar la doctrina económica que se ha aplicado en el país desde la década de 1990 y “endurecer” el modelo económico por tercera vez con el objetivo de “reanimar” el capital (Suarez, 2015). Posterior a la crisis de la deuda externa y la década perdida en América Latina en los años 80, la primera oleada de reformas neoliberales se dio con la apertura económica en 1990. Esta se basó en las privatizaciones de empresas públicas, el libre flujo de capitales dirigidos a “desnacionalizar” empresas en todas las ramas económicas, la conquista financiera de la salud y las pensiones, la desregulación del contrato laboral con la ley 50, entre otras.
En 1999, con la crisis económica más profunda de la historia de Colombia, se reforzó el modelo con el recetario del FMI, el Plan Colombia y los Tratados de Libre Comercio. La atracción de capitales destinados a financiar el boom minero-energético y la especulación financiera estuvo acompañada de la flexibilidad laboral con la Ley 789 de 2003, que eliminó recargos salariales nocturnos y festivos e indemnizaciones. Se fomentó la “tercerización” laboral con las Cooperativas de Trabajo Asociado, se realizó una nueva reforma pensional en 2005 y se recortaron las transferencias territoriales y las regalías a las regiones.
Contrario al balance favorable que hace la OCDE sobre Colombia en la última década, los fantasmas del déficit en cuenta corriente y el déficit fiscal, generados por el fracaso de los TLC,la dependencia de la Inversión Extranjera Directa y la especialización en el sector minero-energético, mantienen a Colombia como uno de los países más desiguales del mundo, con las tasas de informalidad y desempleo más elevadas de América Latina y al borde de una crisis económica sin precedentes.
Las “recomendaciones” y exigencias para aceptar el ingreso de Colombia a la OCDE en el plano macroeconómico, fiscal, laboral, pensional, ambiental, agropecuario, educativo, de ordenamiento jurídico y territorial, entre otros, incluidos en el Plan Nacional de Desarrollo y en decenas de leyes y decretos, determinan la tercera oleada neoliberal “que fortalece las anteriores, buscando nuevas rentas para el gran capital y ganar más plusvalía” (Suarez, 2015).
Las recomendaciones de la OCDE son atendidas al pie de la letra por parte del gobierno nacional, lo cual demuestra su poca consideración sobre sistemas de regulación laboral como el derecho internacional de los derechos humanos, el sistema de normas de la OIT o políticas publicas propuestas por las centrales obreras, centros de investigación independientes o sectores políticos del país.
La OCDE es una de las organizaciones mas influyentes en la globalización por medio de instrumentos como la regulación directa o indirecta, la producción de estándares de política publica, la revisión por pares o la definición de umbrales de pertenencia y la influencia directa con interlocución con gobiernos. Bajo un lenguaje técnico de “mejores prácticas” han logrado presentar sus exigencias como “neutrales” y evitar relacionarse con el desprestigio que tienen otros organismos multilaterales como el FMI y el BM. Sin embargo, la OCDE también presenta serias limitaciones como el prolongado estancamiento y severas crisis económicas en los países más destacados de la OCDE como Estados Unidos, la Unión Europea y Japón, que contrastan con el mayor dinamismo económico de las economías emergentes en las últimas décadas.
La estrategia para contrarrestar la pérdida de protagonismo mundial, que consiste en incorporar nuevos miembros a la Organización, no ha tenido éxito. Primero, se ha demostrado su ineficacia dentro de los países miembros para mejorar el bienestar de la población (por ejemplo España, Grecia, Portugal, etc); segundo, se ha criticado un cierto grado de hipocresía en el sentido de que lo que se recomienda para el resto del mundo no se aplica dentro de la propia OCDE (Austeridad en España y políticas heterodoxas en Alemania o Estados Unidos) y tercero, los países que se alejan de las recomendaciones y deciden no ingresar a la Organización, presentan mejores resultados en su desarrollo económico y social (Como Dinamarca que se alejó de la aplicación del modelo laboral impulsado por la OCDE en los 90).
2. Manual de la OCDE en Política laboral, pensional y tributaria
Las reformas laborales, pensionales y tributarias han estado entre las áreas de trabajo más estudiadas y abordadas por la OCDE y en las cuales ha tenido un fuerte apego a la doctrina económica ortodoxa (neoliberal).
En materia laboral, la OCDE parte de la lógica de “bajar salarios para crear empleo” (ver informe #1 del Observatorio TLC) y considera que la existencia de regulaciones o protecciones al ingreso del trabajador (como el salario mínimo, seguros al desempleo, negociación colectiva, etc) son la principal causa del desempleo y la informalidad por que alteran del equilibrio entre la oferta y la demanda laboral. Desde esta perspectiva, la búsqueda de una mayor flexibilidad laboral implicaría el desmonte de todas las regulaciones que limiten el funcionamiento libre del mercado laboral. La regulación, bajo este modelo, solo puede generar distorsiones que afectan la eficiencia (Chaparro, 2015). En otros términos, mayores niveles de protección laboral pueden implicar, a su vez, mayores tasas de desempleo, o generar la segmentación del mercado de trabajo.
En cuanto al sistema pensional, la OCDE se apega a la creencia en la que el lucro individual, la libre competencia y el manejo financiero de los ahorros pensionales llevan a una mayor eficiencia y están en condiciones de regular el sector. Según esta lógica, la sostenibilidad financiera del sistema pensional sólo se puede garantizar si se les permite a los privados administrar los ahorros individuales de los afiliados, que obtienen en la jubilación sus ahorros más un rendimiento financiero.
En cuanto la estructura tributaria, el principio básico de la OCDE consiste en aumentar las cargas al trabajo y disminuirlas al capital, tal como se ha aplicado en las reformas tributarias desde 1990. En situaciones de déficit fiscal creciente, como en la actualidad, la OCDE promueve la privatización de empresas estratégicas, aumento de impuestos indirectos y mantenimiento de las exenciones tributarias al sector minero-energético y financiero.
Bajo estas doctrinas económicas se basan las recomendaciones más recientes que se resumen en el cuadro 1. Vale mencionar que las recomendaciones en las áreas mencionadas están acompañadas de políticas macroeconómicas exigidas por la OCDE como la profundización de la apertura comercial (eliminación de aranceles), ajustes fiscales conforme a la Regla Fiscal y mantener una tasa de cambio flotante.
Más allá de analizar detalladamente cada recomendación, lo que se busca en este documento es determinar la inconveniencia económica y política de las mismas.
A) Reforma Laboral:
La reforma laboral propuesta por la OCDE se concentra especialmente en 1) determinar el incremento del salario mínimo sólo con la inflación y, a mediano plazo, diferenciar el salario mínimo por edades; y 2) adoptar medidas adicionales para reducir aún más los costos laborales no relacionados con los salarios y, en particular, eliminar la contribución de 4% sobre la nómina que financia el sistema de cajas de compensación y en el mediano plazo el régimen subsidiado de salud. Ante estas propuestas, es valido hacer las siguientes precisiones:
• La OCDE omite en su diagnostico la estructura laboral del Colombia, caracterizada por una alta heterogeneidad (pocos sectores productivos con altas productividades y muchos con bajas productividades). Tampoco dice nada sobre la composición sectorial del crecimiento, altamente concentrado en sectores primarios y de servicios, con evidente rezago y atraso en la industria y el agro. No alude en nada la ausencia de políticas publicas macroeconómicas e industriales coordinadas que tengan como objetivo la generación de empleo y la producción. No tiene en cuenta el contexto económico con altos déficit externo y fiscal (déficits gemelos) y su impacto en el empleo, así como los impactos de la globalización y los TLC en la informalidad laboral. Nada dice sobre los efectos en las economías subdesarrolladas del cambio en la política monetaria de Estados Unidos y la alta volatilidad de la tasa de cambio. Nada dice de la concentración de la generación de empleo formal en ciertos mercados laborales locales ni del problema de calidad del empleo en el sector rural y sus determinantes. Nada sugiere en relación con los factores que explicarían la reducción de la participación de la remuneración al trabajo en el ingreso nacional (ver informe 1). Y nada menciona, por supuesto, de los estudios que han concluido que los resultados de las reformas laborales inspiradas en el mismo diagnostico de la OCDE no han tenido el resultado esperado. (Chaparro, 2015).
• Para la OCDE el asunto central que explica la persistencia del desempleo y la informalidad, más allá de toda discusión sobre otros posibles factores, es el nivel del salario mínimo y los costos no salariales. Este postulado se basa en teorías clásicas que desconocen avances teóricos, prácticos y empíricos que ponen en duda la existencia de una relación inversa entre el nivel de salario y la cantidad de trabajo demandada por las empresas.
• La OCDE desconoce la legislación colombiana y las sentencias de las altas cortes que garantizan la remuneración mínima vital y móvil con la cual el salario mínimo que debe estar por encima de la inflación y se le debe sumar la productividad laboral. La Organización desconoce que la OIT en el Convenio 131 (sobre la fijación del salario mínimo con especial referencia a los países en desarrollo) señala que para determinar los salarios mínimos se deben tener en cuenta las necesidades económicas de los trabajadores y sus familias. Hoy en Colombia el “elevado salario mínimo” criticado por la OCDE no alcanza para satisfacer las necesidades de las familias promedio en Colombia: En Colombia, el salario mínimo alcanza para cubrir 90% de las necesidades básicas, y para el caso de las familias más pobres apenas 70%. Es decir, el salario mínimo no cubre con los gastos mínimos mensuales de una familia en Colombia. (OIT, 2014).
• La flexibilización laboral ha sido promovida, aplaudida y reconocida por los organismos multilaterales similares a la OCDE. La desregulación contractual se ha aplicado mediante formas de contratación alternativas, varias de ellas precarias (cooperativas de trabajo asociado, contratos sindicales, sociedades anónimas simplificadas u otras formas de outsourcing y tercerización), que han sustituido al contrato de trabajo clásico y que le han permitido a los empleadores contratar trabajadores sin asumir todos los costos de la relación laboral tradicional.
• Si la reducción del nivel del salario mínimo que, términos reales, se ha aplicado durante los últimos 3 años, fuera realmente una política efectiva, hace mucho tiempo hubiese habido un incremento sustancial del empleo formal en la estructura de ocupación. Por el contrario hoy se observa pérdida en el empleo permanente de la industria, aumento de los cuentapropistas y mantenimiento de formas de contratación precarias.
• La reducción de los salarios genera recursos para las empresas, sobretodo de sectores no competitivos, que en vez de significar nuevas contrataciones o una reducción en el precio final de los bienes (por menores costos variables) podrían determinar un aumento de utilidades empresariales.
B) Reforma Pensional:
La Reforma Pensional promovida por la OCDE se concentra en 1) Fortalecer los
Fondos Privados de Pensiones re-trasladando afiliados del régimen público al privado, para que en el largo plazo se elimine el régimen solidario de Prima Media, 2) Equiparar la edad de jubilación de hombres y mujeres en 65 años y evolucionar a un incremento de la edad de jubilación en línea con la esperanza de vida, 3) Permitir pensiones por debajo del salario mínimo y 4) aumentar la cobertura del programa BEPS donde el Estado subvenciona parcialmente a pensionados de estratos bajos (programa pensional tipo “Sisben subsidiado”). Al respecto, es importante mencionar los siguientes comentarios:
• Las decisiones del país sobre la materia han provenido de organismos multilaterales. La ley 100 del 93 que privatizó el sistema de pensiones, fue impuesta desde afuera. En el diagnostico de la OCDE se critica su propia creación, pero mantiene soluciones que resultan peor que la enfermedad. Las reformas pensionales más recientes han estado encaminadas a reducir las presiones fiscales (creadas por el fracaso de la privatización del sistema) y a favorecer al sector financiero.
• La OCDE no reconoce que la verdadera razón de la debacle fue el desmonte del sistema de prima media y la sustitución por el régimen privado. La Ley 100 de 1993 modificó el sistema al crear los fondos privados de pensiones (AFP) y permitirles pagar mesadas iguales a la acumulación de las cotizaciones más el rendimiento financiero y movilizar los excedentes para colocarlos en el sector financiero. Adicionalmente, se dio vía libre para que los afiliados a escoger entre el viejo sistema de prima media y el privado. El público se movilizó masivamente a los fondos privados de pensiones y luego de un tiempo encontró que las pensiones eran muy inferiores a las del sistema público (75% del salario promedio en RPM y 20% en el privado). El resultado fue caótico: las AFP se llevaron los afiliados del sistema público al privado, y le dejaron los jubilados al Gobierno. Así, las AFP operan con grandes excedentes de recursos que se desplazan al sector financiero y el gasto presupuestal en pensiones se dispara a más de 30 billones de pesos. (Sarmiento, 2015).
• La formula de la OCDE agravaría las inequidades y fallas estructurales del sistema, por que aumentaría las pensiones a cargo del gobierno (con la ampliación de los BEPS, por ejemplo), ampliaría el desplazamiento de los ahorros intergeneracionales al sector financiero sin garantizar una pensión digna (ni siquiera el mínimo), reduciría los beneficios de la gran mayoría de afiliados del régimen de prima media (que hoy cotizan entre 1 y 2 salarios mínimos) y perjudicaría de manera directa a los trabajadores (en especial las mujeres) al incrementar la edad de jubilación sin mayor justificación científica.
• La solución esta orientada, en el fondo, a fortalecer aún más la modalidad privada y disminuir las pensiones en todos los niveles para alcanzar los estándares de la OCDE a toda costa. El modelo que se copió de Chile fracasó, ahora se quiere corregir con el modelo europeo, que dista mucho de las características poblaciones de Colombia. Mientras en Europa el problema es el envejecimiento de la población (por cada dos cotizantes hay un pensionado), en Colombia la falla estructural está en la organización del sistema privatizado.
C) Reforma Tributaria:
Las recomendaciones de la OCDE en materia tributaria han sido acogidas de manera integral por la Comisión de Expertos que entregaron al gobierno nacional una propuesta de Reforma Tributaria Estructural donde se incluye: 1) Reducir la carga tributaria sobre la inversión disminuyendo paulatinamente la tasa del impuesto a la renta empresarial, retirando gradualmente el impuesto al patrimonio neto sobre las empresas y eliminando el IVA a la inversión. 2) Aumentar la base del impuesto a la renta personal y eliminar algunas exenciones. 3) Aumentar el IVA al 19% y aumentar base (eliminar exenciones a bienes). 4) Simplificar impuestos regionales y 5) Vincular las transferencias territoriales a los ingresos estructurales del gobierno central, en línea con la regla fiscal (eliminar el Sistema General de Participaciones).
Si bien no se han desarrollado muchos análisis rigurosos sobre los enormes efectos económicos y sociales de la reforma, el informe de la Comisión de Expertos reconoce que esta tiene como objetivo aumentar el recaudo a propósito del déficit fiscal estructural y la reciente caída de los precios del petróleo y otros commodities. La Comisión no analiza el impacto en la equidad, mostrando que la reforma no tiene como prioridad corregir la inequidad tributaria y de ingreso en Colombia. Al respecto vale la pena mencionar lo siguiente:
• Desde hace más de 10 años se viene hablando de la Reforma Tributaria Estructural. En el fondo, es un artificio para justificar el fracaso y los errores de las reformas tributarias de 2012 y 2014. La reforma Estructural es una vieja idea que replica la propuesta que lleva haciendo la OCDE hace más de 5 años, que consiste, básicamente, en bajar los impuestos a las empresas (sobretodo multinacionales) y al capital, y sustituirlos por un aumento en impuestos indirectos al valor agregado (IVA) y gravar algunos dividendos.
• Este principio (aumentar impuestos al trabajo y bajárselos al capital) se ha aplicado durante los últimos 25 años en Colombia con resultados perversos en la equidad: el coeficiente de Gini no se reduce ni en el 0.2% después de impuestos, mientras en Europa alcanza aproximadamente el 15%. Es decir, el sistema tributario en Colombia profundiza la desigualdad de ingresos en lugar de amortiguarla. (Sarmiento, 2015)
• La estructura tributaria inequitativa es un reflejo de la estructura económica desigual que se explica por la reducción de la participación del trabajo en el producto nacional y la exclusión del 40% más pobre de la población (en términos de ingreso, acceso y calidad a educación, salud, pensión y servicios públicos).
• La Comisión no se refiere a las prioridades del gasto en Colombia, que tendrán en los próximos años serios retos como el encarecimiento de la deuda externa por cuenta del fracaso del modelo de déficit gemelos y la devaluación del tipo de cambio. Tampoco sobre las apremiantes necesidades presupuestales en educación, salud, saneamiento básico, agua potable, vivienda, entre otros, teniendo en cuenta que de que Colombia tiene uno de los gastos más bajos en la provisión de esos bienes públicos esenciales.
• Espitia (2016) alerta sobre la propuesta de la Comisión de ampliar la base tributaria incluyendo más personas al sistema al reducir el mínimo vital (parte de la renta del contribuyente que se considera indispensable para que éste cubra sus necesidades vitales) de $2.700.000 a $1.500.000. La reducción que se profundiza con la propuesta de ampliar la base gravable y las tarifas del Impuesto sobre el Valor Agregado (IVA) van en contravía de sentencias de la Corte Constitucional que había señalado que el “recaudo sobre bienes y servicios de primera necesidad vulnera el derecho constitucional al mínimo vital” (Sentencia C-776 de 2003).
3. Conclusiones: Las recomendaciones de la OCDE trasladan la crisis a los trabajadores
La crisis por la que atraviesa la economía colombiana esta íntimamente ligada a la explosión de los déficits gemelos (externo y fiscal). El faltante externo o déficit en cuenta corriente (balance negativo entre los dólares que produce Colombia y los que necesita para responder a la obligaciones con el resto del mundo) asciende a 6.6% del PIB. Este hueco se generó por que durante 16 años, por cada dólar que ingreso a la economía nacional ha salido, en promedio 1.20 dólares. (Suarez, 2016). Cubrir dicho déficit externo implica endeudamiento que afecta las cuentas del gobierno central, medido en el déficit fiscal, que asciende a 3.6% del PIB o $26 billones. La deuda externa ha pasado a la cifra histórica de $330,7 billones ósea el 47 % del PIB.
La pregunta del millón es ¿Quién pagará estos déficits?. La estrategia económica del gobierno de Santos fundamentada en las recomendaciones de la OCDE y en la profundización de los TLC, tiene como objetivo darte “respiración artificial” al modelo económico agónico y trasladarle la crisis a los trabajadores en beneficio del capital trasnacional. Dicho en otras palabras, “las iniciativas de la OCDE giran en torno a la elevación del IVA, el aumento de las cotizaciones de la salud y la reducción de las pensiones. La tributación indirecta, la privatización de la salud, el traslado de las pensiones a los fondos privados constituyen las reformas neoliberales más radicales para fortalecer la estructura fiscal mediante estímulos al capital”. (Sarmiento, 2015).
Bibliografía
Chaparro, Sergio (2015). “La Ocde y el reduccionismo de la política laboral y pensional: imaginar alternativas desde el trabajo decente y los derechos”. FESCOL. Disponible en: http://library.fes.de/pdf-files/bueros/ kolumbien/11660.pdf
Suarez, Aurelio (2015). “La tercera oleada neoliberal o quién pagará la crisis”. Columna para El Tiempo. Disponible en: http://www.eltiempo.com/ opinion/columnistas/la-tercera-oleada-neoliberal-o-quien-pagara-la-crisis-aurelio-suarez-montoya-columnista-el-tiempo/15327296?ts=28
OCDE (2015) “Estudios Económicos De La Ocde Colombia 2015. Reformas Para Un Crecimiento Mas Inclusivo” Disponible en: https://www. oecd.org/eco/surveys/Overview_Colombia_ESP.pdf
OCDE (2016). “OECD Reviews Of Labour Market And Social Policies: Colombia 2016”. Disponible en: http://www.keepeek.com/Digital-Asset-Management/oecd/social-issues-migration-health/oecd-reviews-of-labour-market-and-social-policies-colombia-2015_9789264244825-en#page1
Sarmiento, Eduardo (2015). “Rectificación Pensional” y “Fallas Fiscales”. Columnas de opinión en El Espectador. Disponibles en: http://www. elespectador.com/opinion/eduardo-sarmiento
Suarez, Aurelio (2016). “Déficits gemelos y economía dependiente”. Columna de opinión en El Tiempo. Disponible en: http://www.eltiempo. com/opinion/columnistas/deficits-gemelos-y-economia-dependiente-aurelio-suarez-montoya-columnista-el-tiempo/16555886
Espitia, Jorge (2016). “La Propuesta de Reforma Tributaria Estructural. Elementos para la discusión (I)”. Publicado en Corporación Viva la Ciudadanía. Disponible en: http://viva.org.co/cajavirtual/svc0481/pdfs/Articulo036_481.pdf
