En este informe Cedetrabajo analiza cómo el sistema tributario colombiano mantiene un sesgo a favor del sector financiero, que paga menos impuestos efectivos que la industria manufacturera. Expone datos de la DIAN, la OCDE y el Marco Fiscal 2025 para mostrar cómo los beneficios tributarios profundizan la desigualdad horizontal y propone la necesidad de una reforma estructural.

Introducción

El sistema tributario colombiano refleja las distorsiones del modelo económico que ha consolidado un sesgo estructural a favor del sector financiero, en detrimento del sector real de la economía. Esta configuración se manifiesta, entre otros aspectos, en la forma como se distribuye la carga tributaria entre sectores con similar capacidad contributiva. A pesar de que la industria manufacturera desempeña un papel fundamental en la generación de riqueza, multiplicadores de empleo y encadenamientos productivos (Mazzucato, 2019; Hahn-de-Castro, 2016; Hernández, 2012), enfrenta una mayor carga tributaria efectiva que el sector financiero, cuya rentabilidad se sustenta principalmente en actividades extractivas de valor.

Uno de los factores determinantes de esta desigualdad horizontal es el diseño de los beneficios tributarios vigentes en Colombia. La arquitectura de estos incentivos se caracteriza por su complejidad y opacidad. En 2021 la Comisión de Expertos en Beneficios Tributarios concluyó que no se conocía el número completo, luego en 2022 la OECD en el Tax Policy Reviews: Colombia 2022 identificó 122 beneficios que dan lugar al gasto tributario. Sin embargo, en 2024 el entonces director de la DIAN, Orlando Villabona, afirmó que el país tiene cerca de 290.

En general, el sistema tributario colombiano se caracteriza por su alta complejidad, falta de transparencia y escasa trazabilidad. La falta de información desagregada anonimizada de las declaraciones de impuestos actuales, tanto para personas jurídicas como naturales, a menudo no permiten la identificación de los gastos tributarios, lo que dificulta obtener una valoración precisa de cada uno.

El objetivo de este estudio es analizar cómo el diseño de los beneficios tributarios vigentes en Colombia contribuye a la desigualdad horizontal en el impuesto de renta empresarial, al permitir que el sector financiero enfrente una menor tarifa efectiva que el sector industrial, a pesar de la importancia de este último.

Desde esta perspectiva, la necesidad de una reforma estructural no solo se justifica en términos de sostenibilidad fiscal, sino también como una oportunidad para redefinir qué sectores y qué actividades deben ser incentivadas en función de su capacidad de generar valor real. Simplificar el sistema tributario, hacerlo más claro para los contribuyentes, y evaluar rigurosamente los beneficios existentes se vuelve una condición necesaria para avanzar hacia un modelo económico que deje de premiar la extracción y comience a recompensar la creación de valor en sentido pleno.

Desigualdad horizontal y el papel de los beneficios tributarios

La desigualdad horizontal en el sistema tributario colombiano se refiere a la disparidad en las tasas efectivas de tributación entre sectores económicos, a pesar de que estos tengan una capacidad contributiva similar. En principio, este concepto plantea que empresas con iguales niveles de ingresos o utilidades deberían asumir cargas tributarias equivalentes, sin que la actividad económica a la que pertenecen genere diferencias sustanciales. Sin embargo, en Colombia, esta premisa no se cumple plenamente.

Uno de los ejemplos más notables de esta inequidad se observa entre el sector real y el sector financiero. Villabona y Castañeda (2020) concluyen que los beneficios tributarios existentes “no incentivan a los sectores que pudieran impulsar el empleo y crecimiento económico, sino que favorecen a aquellos que no tienen una lógica productiva”. Esta afirmación pone de relieve cómo el sistema actual desincentiva el desarrollo productivo, al gravar más fuertemente a sectores que generan valor agregado, empleo y encadenamientos productivos, mientras reduce la carga tributaria sobre actividades con menor impacto en el desarrollo económico.

• Las diferencias en las tasas efectivas de tributación (TET) entre sectores tienen como principal causa la existencia de beneficios tributarios. Estos beneficios son mecanismos legales diseñados para reducir la carga impositiva de ciertos contribuyentes, y pueden tomar múltiples formas: rentas exentas, deducciones, ingresos no gravables o descuentos tributarios.
• La Comisión de Expertos en Beneficios Tributarios ha preferido este último término —gasto tributario— por cuanto refleja que lo que representa un beneficio para el contribuyente implica una pérdida recaudatoria para el Estado. En términos técnicos, se trata de ingresos que deberían estar gravados, pero que, por disposición legal, no lo están.
• El Marco Fiscal de Mediano Plazo 2025 estima que, para el año gravable 2023, el costo fiscal de los gastos tributarios en el impuesto sobre la renta de personas jurídicas fue de alrededor de $21 billones: $12 billones por deducciones (0,8 % del PIB), $4,1 billones por descuentos tributarios (0,3 % del PIB), $3,3 billones por rentas exentas (0,2 % del PIB), y $2 billones por ingresos no gravables (0,1 % del PIB).

Estos datos reflejan el peso significativo de los beneficios tributarios sobre las finanzas públicas, lo que refuerza la necesidad de revisar su pertinencia y efectividad. Esto toma importancia en el actual contexto de suspensión de la Regla Fiscal en el cual la propuesta del Presupuesto General de la Nación de 2026 está desfinanciado en $26,3 billones, $6,7 billones más que lo estimado en el MFMP por el gobierno.

A esta situación se suma la complejidad del sistema tributario colombiano. La Comisión de Expertos ha señalado que Colombia es el único país de la OCDE que mantiene una distinción formal entre conceptos como renta exenta, ingreso no gravado, deducción y descuento, lo cual contribuye a un entorno normativo fragmentado y poco transparente. De hecho, el país ha figurado entre los cinco sistemas tributarios más complejos del mundo, según el Tax Complexity Index en sus ediciones de 2016, 2018 y 2020 (Observatorio Fiscal, 2023, p. 12).

A pesar de los avances introducidos por la reforma tributaria de 2022 (Ley 2277), persisten desafíos estructurales en el sistema tributario colombiano. Entre las medidas destacadas de esta reforma se encuentra la adopción de una Tasa Mínima de Tributación —también conocida como Tasa de Tributación Depurada (TTD)—, así como la limitación a ciertos gastos tributarios.

Aunque estas disposiciones representan un paso importante hacia la transparencia y el control del gasto tributario, aún no existen evaluaciones técnicas rigurosas que permitan establecer si los beneficios tributarios vigentes están cumpliendo con los objetivos para los cuales fueron creados. En consecuencia, la discusión sobre su pertinencia, eficiencia y progresividad sigue pendiente.

En cuanto a la implementación operativa de estas medidas, la DIAN ha introducido cambios significativos en los formularios de declaración del impuesto sobre la renta para personas jurídicas. Con la expedición de la Ley 2277, el formulario 110 incorporó la casilla 92 («Valor a adicionar»), que permite a los contribuyentes calcular el impuesto adicional derivado de la limitación a beneficios establecidos en el artículo 259-1 del Estatuto Tributario. Para el año gravable 2023, el valor liquidado por este concepto ascendió a $23.588 millones.

De igual forma, la casilla 95 del mismo formulario fue habilitada para reportar el impuesto adicional resultante de la aplicación de la TTD, contemplada en el parágrafo 6 del artículo 240 del Estatuto Tributario. Para ese mismo año, el valor total liquidado por este mecanismo fue de $566.877 millones.

Si bien estas herramientas contribuyen a aumentar el control del gasto tributario, no sustituyen la necesidad de una reforma estructural que simplifique el sistema, reduzca la inequidad horizontal y fortalezca la orientación del sistema tributario hacia el fomento del desarrollo productivo. La existencia de un régimen aún fragmentado, complejo y con beneficios sin evaluación efectiva limita la capacidad del Estado para usar la política tributaria como instrumento de desarrollo económico y justicia fiscal.

Metodología

La Tasa Efectiva de Tributación (TET) del impuesto de renta para personas jurídicas se calculó con base en la información publicada por la DIAN correspondiente al año gravable 2023. El objetivo del análisis es identificar las diferencias en la carga tributaria real entre los distintos sectores económicos, a partir de sus declaraciones de renta consolidadas. Para ello se aplicaron dos metodologías de estimación que permiten capturar, desde distintas aproximaciones, el impacto de los beneficios fiscales y la estructura sectorial de la tributación.

La primera metodología corresponde a una adaptación del enfoque propuesto por Castañeda y Villabona. Esta fórmula establece la TET como la razón entre el impuesto neto de renta (INR) —incluyendo el impuesto adicionado— y la suma de la renta líquida gravable (RLG), las rentas exentas (RE) y los ingresos no constitutivos de renta o ganancia ocasional (INCR). El propósito es calcular la carga efectiva que enfrentan las empresas sobre su utilidad antes de aplicar beneficios fiscales.

La segunda metodología sigue el criterio utilizado por el Ministerio de Hacienda y el Observatorio Fiscal de la Pontificia Universidad Javeriana. En este caso, la TET se calcula como la relación entre el impuesto a cargo (TIC) y la suma de la renta líquida (RL) más los ingresos no constitutivos de renta, excluyendo las rentas exentas del denominador.

Ambas metodologías se aplicaron de manera sectorial y para estimar el promedio nacional.

Resultados

La Tabla 1 muestra el resultado de las dos medidas de la tarifa efectiva del impuesto de renta (TET) en Colombia para el año gravable 2023. Las estimaciones de TET_v y TET_m es similar para todos los sectores, lo que indica que las distintas metodologías de estimación producen resultados consistentes.

Minería es el sector con la mayor tarifa efectiva de renta. Información y comunicaciones, manufactura, construcción, agricultura y ganadería, electricidad, gas, vapor y agua, y comercio tienen TET por encima del promedio de la economía que es de 24%.

Tabla 1. Tarifa efectiva del impuesto de renta en Colombia (2023)

Los sectores con tarifas efectivas más bajas son: Otras actividades de servicios, administración pública, defensa, educación, salud y asistencia social, y el sector financiero e inmobiliario.

En la Tabla 2 se muestran los rubros de beneficios y de las limitaciones que se establecieron con la reforma tributaria de 2022, se evidencia que el sector de actividades financieras, inmobiliarias y de seguros conserva un nivel significativo de beneficios fiscales, pese a la implementación de la tarifa mínima efectiva y las restricciones a las deducciones tributarias introducidas por la última reforma. Este sector registró una renta exenta de $8,95 billones, la segunda más alta entre todos los sectores, y reportó ingresos no constitutivos de renta ni ganancia ocasional por $15,69 billones. A lo anterior se suman descuentos tributarios por $744.254 millones, que también se encuentran entre los más altos del sistema, sólo por debajo del sector minero.

Tabla 2. Beneficios y de las limitaciones

Por su lado, el sector manufacturero reportó una renta exenta de $472.881 millones. Los ingresos no constitutivos sumaron $3,48 billones. Además, los descuentos tributarios del sector manufacturero ascendieron a $990.643 millones.

Sin embargo, el impuesto a adicionar para la manufactura fue de $119.772 millones y el valor a adicionar sumaron $130.906 millones, cifra significativamente mayor, 32.773 millones que pagaron las actividades financieras e inmobiliarias.

lo que muestra que las limitaciones impuestas por la reforma tributaria si bien aumentaron la carga fiscal del sector financiero, lo hicieron en mayor medida para el sector manufacturero.

Discusión

Los resultados del ejercicio muestran que persisten importantes desigualdades en la carga tributaria efectiva entre sectores económicos, lo cual pone en evidencia la falta de equidad horizontal en el sistema tributario colombiano. Mientras sectores como la minería y la industria enfrentan tasas efectivas de tributación cercanas al 35%, muy por encima del promedio nacional (entre 24,0 % y 24,2 %, según la metodología), otros sectores —como el financiero, inmobiliario y asegurador— presentan tasas efectivas sustancialmente menores, cercanas al 15,5 %.

El caso del sector manufacturero es ilustrativo del esfuerzo fiscal de las actividades productivas. Con tasas efectivas entre el 27,2 % y el 27,3 %, este sector está por encima del promedio nacional, lo que refleja una menor incidencia de beneficios tributarios. Para el año gravable 2023, sus rentas exentas fueron de 472.881 millones de pesos, los descuentos tributarios ascendieron a 990.644 millones y los ingresos no constitutivos de renta alcanzaron los 3,5 billones. El impuesto adicional generado por la Tasa de Tributación Depurada fue de 119.772 millones y el recaudo asociado a la limitación de beneficios fue de 11.134 millones.

En contraste, el sector financiero, inmobiliario y de seguros presentó una carga tributaria efectiva notoriamente inferior. Las rentas exentas declaradas por estas actividades ascendieron a 8,9 billones de pesos, los descuentos tributarios sumaron 744.254 millones y los ingresos no constitutivos de renta alcanzaron los 15 billones. A pesar de este volumen de ingresos no gravados, el impuesto adicionado por la TTD apenas sumó 31.046 millones y la limitación de beneficios generó un recaudo de apenas 1.726 millones. Estas cifras demuestran que, en la práctica, este sector continúa beneficiándose ampliamente de los mecanismos de alivio tributario.

Este fenómeno no es nuevo. Entre los años 2000 y 2015, el sector financiero ya había registrado una tasa efectiva promedio de apenas 9,8 %, acumulando beneficios tributarios por un valor de 103,9 billones de pesos, según el análisis de Villabona y Quimbay (2017). Esa tendencia histórica se mantiene a pesar de las reformas tributarias más recientes, lo que plantea dudas sobre la efectividad de las medidas adoptadas para cerrar las brechas de tributación efectiva entre sectores.

La introducción de instrumentos como la Tasa de Tributación Depurada y la casilla para registrar el valor derivado de la limitación de beneficios, incorporadas en el formulario 110 a partir de la Ley 2277 de 2022, constituye un avance hacia una mayor trazabilidad del gasto tributario. No obstante, los datos de 2023 revelan que su impacto es aún limitado frente a la magnitud de los beneficios otorgados a determinados sectores.

En conclusión, el análisis de las tasas efectivas de tributación para el año 2023 confirma la persistencia de inequidades en el sistema fiscal colombiano. A pesar de los ajustes normativos recientes, continúa existiendo un trato desigual entre sectores con similar o incluso menor capacidad contributiva, lo que refuerza la necesidad de avanzar hacia una reforma estructural que garantice un sistema más equitativo, eficiente y orientado al desarrollo productivo.

Reflexiones finales

El análisis presentado demuestra que la arquitectura del sistema tributario colombiano reproduce un modelo económico que privilegia la extracción de renta sobre la creación de valor. Esta orientación se hace evidente al observar cómo los beneficios tributarios vigentes permiten que sectores el financiero enfrente tasas efectivas de tributación mucho menores que la industria manufacturera.

La complejidad y la falta de evaluación rigurosa de los beneficios tributarios no solo reduce la base fiscal, sino que distorsiona los incentivos económicos. En lugar de promover actividades estratégicas para el desarrollo, el diseño actual tiende a favorecer a grandes empresas con alta capacidad de influencia política, que logran aprovechar beneficios diseñados o mantenidos a su medida, profundizando la desigualdad horizontal y debilitando el principio de equidad.

Para avanzar hacia un modelo de desarrollo productivo, Colombia necesita una hoja de ruta clara que permita: i) evaluar técnica y periódicamente los beneficios tributarios existentes, ii) eliminar aquellos que no cumplan con objetivos económicos y sociales verificables, y iii) rediseñar el sistema tributario para que premie efectivamente la generación de valor real. Esta reforma no debe limitarse al ámbito fiscal, sino formar parte de una estrategia económica más amplia orientada a fortalecer el aparato productivo nacional y a construir un Estado con mayor capacidad de acción